El Personal Directivo Público Profesional y su protagonismo en los procesos de elaboración normativa: entre la técnica, la política y las ‘pócimas’ de la buena Administración

¿Quién hace realmente las normas en España? ¿Quién decide su orientación, su viabilidad técnica, su coherencia jurídica y, en definitiva, su impacto real sobre la ciudadanía? Esta pregunta, que interpela directamente a la Administración del siglo XXI, es el punto de partida para la investigación plasmada en el presente artículo que, lejos de tratarse de un análisis estrictamente académico, busca conectar la teoría jurídica y organizativa con la experiencia real de la Administración, especialmente en el ámbito andaluz, y todo ello desde una perspectiva crítica, rigurosa y comprometida con la mejora del servicio público.

El punto de partida es tan evidente como incómodo: aunque las normas se aprueban formalmente por los órganos políticos, su diseño, gestación y viabilidad dependen en gran medida de quienes las preparan desde la Administración. En ese espacio, fundamental pero difuso, se halla la figura del Personal Directivo Público Profesional.

La propia conceptuación de este personal, así como el papel que asume en los procesos de creación del derecho, nos obliga a abordar un debate decisivo, aunque paradójicamente invisibilizado, del derecho administrativo contemporáneo: ¿Está el personal directivo público ejerciendo el papel que le correspondería, o sigue atrapado entre la lógica política y la burocrática sin un reconocimiento claro?

Es difícil ofrecer una respuesta simple, quizás porque no exista. Pero sí cabe realizar un análisis ordenado y honesto de los déficits normativos, organizativos y culturales que explican por qué esta figura, llamada a ser clave en la modernización administrativa, continúa desempeñando un papel ambiguo.

Contexto histórico

Desde el punto de vista metodológico, hay que partir del modelo burocrático, de inspiración weberiana, caracterizado por el establecimiento de una jerarquía administrativa clara, unas reglas impersonales, una profesionalización técnica y una nítida separación entre política y administración. Este modelo ha sido clave para garantizar la objetividad, la legalidad y la continuidad de la acción administrativa, pero también ha mostrado límites evidentes en contextos de creciente complejidad social, técnica y normativa.

En oposición a este sistema, desde finales del siglo XX surge la teoría de la Nueva Gestión Pública (NGP), que viene reclamando más profesionalización, mayor orientación a resultados, una separación más clara entre política y gestión y la presencia de personal directivo público con capacidad técnica real y liderazgo organizativo.

En este contexto, el Personal Directivo Público Profesional surge como una figura bisagra. No pertenece al ámbito político, pero tampoco es un mero personal técnico. Debe actuar como un gestor público encargado de traducir las decisiones políticas en resultados técnicos efectivos y sostenibles. Está llamado a conectar ambas lógicas, ejecutando las decisiones políticas sin diluir la legalidad ni sacrificar la calidad técnica. Es un eslabón intermedio entre el nivel político (que fija los objetivos) y la organización administrativa (que los ejecuta).

A pesar de esta relevancia, la OCDE señala que España presenta un déficit estructural de profesionalización directiva, con altos niveles de politización en los nombramientos, lo que impacta directamente en la calidad normativa, la continuidad de las políticas públicas y la confianza ciudadana.

El Personal Directivo Público Profesional en el ordenamiento jurídico

Es cierto que el ordenamiento jurídico español asume el discurso de la profesionalización directiva, pero no su desarrollo normativo e institucional. No ha sabido dotarlo de un estatuto claro, ni resolver su encaje sistemático dentro de la estructura administrativa, dotándolo de una posición institucional sólida.

Así se deduce del artículo 13 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP), que es la norma que introduce por primera vez la figura del Personal Directivo Público Profesional en el Derecho español.

Un análisis, aun somero, de este precepto, muestra una regulación extremadamente abierta, de carácter potestativo y con una acusada ausencia de la necesaria definición de funciones, autonomía o régimen de cese. Presenta un marco normativo excesivamente genérico, que no define con claridad la posición del personal directivo, ni establece un núcleo común mínimamente homogéneo, dejando su concreto desarrollo al arbitrio de cada Administración.

Análisis comparado

Un análisis de otros referentes internacionales de nuestro entorno, a los que es lícito acudir para realizar un análisis comparado, demuestra la oportunidad que ha dejado pasar el TREBEP para establecer un adecuado marco regulatorio.

En una perspectiva comparada, se identifican dos grandes modelos. El modelo anglosajón (Senior Civil Service) que se abre a perfiles externos altamente cualificados y con una clara separación entre gestión administrativa y dirección política. Y el modelo continental, con Francia como principal referencia, donde los emplois de direction responden a un sistema cerrado, reservado a funcionarios, con una formación específica en alta función pública, aunque recientemente se ha iniciado una apertura limitada a personas externas.

Al lado de estos dos grandes referentes, encontramos también algunas experiencias singulares. Así, el modelo portugués apuesta claramente por la profesionalización, con la existencia de la CReSAP, una comisión independiente de reclutamiento y selección para la Administración pública, que se encarga de realizar propuestas de candidaturas para puestos directivos, basadas en criterios objetivos de mérito y competencias y una evaluación estricta ligada a los objetivos concretos recogidos en la denominada carta de missão.

Por su parte, en Italia, la figura del Direttore Generale encarna una nítida separación entre política y gestión. Se configura como un directivo técnico de alto nivel, con mandato temporal y sujeto a una evaluación por resultados, al que le corresponde ejecutar los objetivos definidos políticamente sin interferencias en la gestión diaria.

La situación en España

Frente a estos modelos internacionales, España presenta un sistema aún inmaduro, donde la confianza política sigue prevaleciendo sobre el mérito, y donde la profesionalización se anuncia más de lo que se practica. El legislador español parece haber renunciado a liderar un modelo concreto y deja el desarrollo de la Dirección Pública Profesional en manos del desarrollo autonómico.

Desde el punto de vista de las comunidades autónomas, es constatable que cada una ha ido desarrollado su propio modelo, con diferencias notables en la previsión y alcance normativo en aspectos como requisitos de acceso, sistemas de nombramiento y de cese, estabilidad en el puesto, grado de politización, etc.

Esta diversidad regulatoria puede obedecer a la existencia de tres fases principales en la regulación autonómica del personal directivo público:

• Con carácter previo o en paralelo al propio TREBEP, encontramos menciones simbólicas, pero sin llegar a configurar un estatuto real. Es el caso de Baleares o de Castilla y León.
• Tras el TREBEP, se producen los primeros intentos de una regulación específica, aunque aún incompleta, como ocurre en Castilla-La Mancha, Extremadura, Galicia o Canarias.
• Finalmente, en los últimos años, se detectan leyes autonómicas más detalladas y ambiciosas. Así ocurre en los casos de Valencia, País Vasco y Andalucía.

El Personal Directivo Público Profesional en la Ley de Función Pública de Andalucía

Nuestra comunidad autónoma ostenta hasta la fecha la regulación más completa del Personal Directivo Público Profesional de la mano de la Ley 5/2023 de la Función Pública de Andalucía (LFPA).

Es indudable que la LFPA introduce elementos muy alineados con las recomendaciones internacionales, como el reconocimiento explícito del Personal Directivo Público Profesional como enlace entre el ámbito político y el técnico-administrativo; la definición de un sistema de competencias directivas; la creación de una comisión independiente de selección; el establecimiento de un mecanismo de evaluación periódica; la retribución variable por objetivos; etc.

No obstante, el análisis general de la LFPA sobre el Personal Directivo Público no es positivo. La ley incurre en una ambigüedad estructural, porque no crea un auténtico tercer espacio para este colectivo, sino que solapa elementos políticos y funcionariales, mantiene la designación política y la libre designación como mecanismos de selección y abusa de una remisión excesiva a un futuro estatuto del personal directivo cuyo desarrollo aún está pendiente. La distinción entre Personal Directivo Público Profesional alto cargo, nombrado discrecionalmente, y Personal Directivo Público Profesional funcionario o laboral, nombrado por el procedimiento de libre designación, mantiene intactos los riesgos de politización de esta figura.

Visión de la doctrina

Esta diversidad en las regulaciones y, especialmente, la disparidad de sus enfoques ha hecho a la doctrina intentar resumir la regulación del Personal Directivo Público Profesional con calificativos tan poco esperanzadores como «desoladora», «decepcionante», «mal ejecutado trampantojo», «tutifruti normativo» o incluso «imposible».

Otros autores, como Cortés-Abad, plantean otro punto de vista y ponen el foco del problema, no en la lentitud del desarrollo normativo en sí, sino en el hecho de que la regulación efectuada no permita aislar un modelo único, por lo que es preciso reconocer que existen modelos variados de dirección pública profesional. Aunque también hay quien, como Castillo Blanco, entiende que más que hablar de diferentes modelos de dirección pública, habría que deducir que no hay modelo alguno.

Análisis desde la potestad normativa

En un intento de buscar un aspecto más práctico, procede analizar el papel del Personal Directivo Público Profesional en el ejercicio de la potestad normativa, una de las potestades más sensibles y trascendentes de la Administración, que condiciona directamente derechos y obligaciones y que exige altos estándares de legalidad, calidad técnica y legitimidad democrática. 

Aunque la titularidad formal normativa corresponde a los órganos políticos, es indudable que la Administración, y con ella, el personal directivo, desempeña un papel decisivo en la iniciativa normativa, en la redacción de borradores o en la canalización de la participación ciudadana.

En otras palabras, el directivo no firma la norma, pero debe moldearla. Sin una dirección pública profesionalizada, la norma puede vaciarse de técnica o quedar capturada por intereses coyunturales. El Personal Directivo Público Profesional debe actuar como garante de la legalidad, la coherencia y la viabilidad normativa. Pero su capacidad de hacerlo depende de su autonomía, estabilidad y reconocimiento institucional.

Encuesta a personal directivo

Los resultados de un estudio empírico realizado mediante una encuesta a personal que desempeña funciones directivas o de alta función pública en el ámbito de la Administración de la Junta de Andalucía (entre abril y mayo de 2025) refuerzan un diagnóstico crítico con conclusiones no demasiado optimistas en las que la percepción dominante sobre el Personal Directivo es la de un rol intermedio, técnico e indefinido, con alto nivel de responsabilidad pero escasa capacidad de influencia real.

Ello nos conduce a un modelo con normas técnicamente deficientes o difícilmente aplicables, dentro de un marco de fragmentación territorial del liderazgo público, con debilitamiento de la seguridad jurídica, dosis importantes de desafección ciudadana hacia la Administración o pérdida de talento directivo por falta de incentivos y de estabilidad en el nombramiento.

Propuestas de mejora

Como no debe haber protesta sin su propuesta, me permito la osadía de ofertar algunas líneas de mejora. Es esencial modificar la regulación estatal para que, aun desde su carácter básico, o precisamente desde esa naturaleza, presente un modelo más sólido y coherente. Asimismo, es necesario optar por procesos de selección más meritocráticos que huyan del servilismo político, así como por una adecuada formación directiva especializada, que profesionalice la labor. Y, en el ámbito de los procesos de elaboración normativa, sería recomendable buscar una integración efectiva del personal directivo desde sus fases iniciales, otorgándoles un mayor peso técnico.

En definitiva, fortalecer la dirección pública profesional no es una cuestión interna de la Administración, sino una condición indispensable para mejorar la calidad de las normas, reforzar la seguridad jurídica, aumentar la eficacia de las políticas públicas y, en último término, reforzar la confianza de la ciudadanía en las instituciones.

Una invitación al personal de la Junta de Andalucía

La idea final de este artículo es presentar una invitación, dirigida al personal al servicio de la Junta de Andalucía, a repensar cómo se gobierna, cómo se regula y, en última instancia, cómo se sirve al interés general. Hay que reflexionar sobre el propio papel del profesional público, el valor del conocimiento técnico y la participación en la mejora de la calidad normativa y del funcionamiento institucional.

No es necesario convertir al Personal Directivo en hacedores de pócimas. Bastaría con mezclar, con inteligencia, ética y profesionalidad los ingredientes necesarios para que lo público funcione mejor. Y en esa receta, el personal directivo público tiene, y debe tener, un papel protagonista. Sin una verdadera Dirección Pública Profesional, la modernización administrativa es inviable.

El presente artículo está basado en la obra ‘El protagonismo del Personal Directivo Público en los procesos de elaboración normativa. ¿El hacedor de pócimas?’,  premiada en la XXI edición de los Premios Blas Infante de  estudio e investigación sobre Administración Pública (2025) en su modalidad A: ‘Andalucía en el punto de mira’, que tiene por objeto reconocer y premiar trabajos en el ámbito de la comunidad autónoma de Andalucía que versen sobre  su organización política, social y administrativa. El plazo para la XXII edición de los Premios Blas Infante está abierto hasta el 15 de septiembre de 2026.