La contratación innovadora y desenredada

Orígenes (de dónde venimos)

El autor de estas líneas, funcionario de carrera desde los albores del siglo pasado, ha desempeñado en varias fases de su carrera administrativa vinculación laboral con los contratos del sector (administración) público, aunque de forma algo guadianesca. 

Es una de las materias que siempre me ha gustado, empezando la carrera  y luego por mi cuenta, profundizando además durante las oposiciones. Una vez que el gusanillo de la tramitación administrativa contractual «se te mete en el cuerpo», ya no puedes escapar.

Venimos de una administración en la cual, para contratar, los licitadores tenían que presentar absolutamente todos los documentos para participar en el contrato que se tratara, fueras el adjudicatario o no. Las interminables sesiones de las mesas de contratación tenían el apoyo de la tecnología del momento: un pesado ordenador en la sala creada al efecto, en el cual había que ir redactando no solo todo lo que sucedía durante las reuniones, sino además pergeñar un gran número de documentos que eran necesarios para requerir a los licitadores algo, ya sea para subsanar, pedir alguna aclaración, o documentación previa a la adjudicación. Ni que decir tiene que todo aquello iba a ver la luz física a través de unas impresoras matriciales tan pesadas como ruidosas, poco prácticas y con una calidad muy mejorable.

Tras tener el documento en el ordenador, la conexión con las personas licitadoras intervinientes en el proceso se hacía con una máquina muy sofisticada: el fax (no nos podemos olvidar que teníamos el inestimable apoyo de la técnica de los envíos postales certificados para comunicaciones que no requerían inmediatez). Aún recuerdo las horas que dedicaba por la tarde a enviar las solicitudes previamente redactadas en el ordenador y esperando los reportes de «OK» de haberlas recibido. Y los enormes cartapacios de documentos que teníamos que trasladar,  a veces en furgonetas, de unos sitios a otros (contratación estaba en un edificio distinto al servicio encargado de las obras o servicios).

Evolución (qué ha pasado durante este tiempo)

El correo electrónico fue imponiéndose, pero no consistía en un medio muy válido ni exacto para probar el envío o recepción del documento concreto (el fax y el envío postal certificado seguían siendo las herramientas usuales). Para ello, la Junta de Andalucía creó un programa que se llama GIRO (descendiente de JÚPITER – ni el dios, ni el planeta, es que somos muy originales poniendo nombres-) con un módulo denominado GEC (Gestor de Expedientes de Contratación) que interactuaba con la plataforma de notificaciones electrónicas (Notific@). Por fin todo se hacía por allí de una forma ordenada (ya me entenderéis: el orden de un informático es distinto al de un licenciado en derecho y el de ambos es muy distinto al del común de los mortales), consiguiéndose que tras la lectura de los pertinentes manuales y la práctica en el uso de la herramienta, nos «desenredásemos» del atasco que un nuevo mecanismo introducía y, con el tiempo, fuéramos conscientes de las mejoras producidas.

Y en esa estábamos cuando la pandemia apareció, casi  de la noche a la mañana, sin avisar y careciendo de una plataforma a través de la cual se pudiesen celebrar reuniones de las mesas de contratación de los diferentes organismos autonómicos, con un sistema muy estanco en el cual la interacción con la ciudadanía era casi nula, poco más allá de las notificaciones y publicaciones de documentos que íbamos haciendo a través de la aplicación mencionada. Pero como la contratación tenía que seguir su curso, no sin miedo, empezamos a utilizar los sistemas de videoconferencia que existían, pero sin el apoyo de algo que se antojaba necesario, como era la existencia de un programa específico en el que los licitadores vieran en tiempo real el estado de su expediente. 

Esas primeras sesiones -realizadas restándonos tiempo de sueño y a través de pruebas con una nueva tecnología y con pequeños cursos interactivos que los más avezados realizaban a sus compañeros y muchas dudas- posibilitaron que, ante la continuación de la situación pandémica, las «mentes pensantes» tuviesen a bien adelantar una herramienta, a la postre indispensable para el desarrollo de nuestras funciones, denominada SiREC (Sistema de Relaciones Electrónicas en materia de Contratación). No sé cómo hemos podido estar tanto tiempo sin ella. Toda la tramitación se encuentra ahí, quiénes asisten cuando se abren los sobres, cuál será el siguiente acto(…

Presente (cómo estamos)

Acabo de comentar las bondades de SiREC, que interactúa de una forma bastante coherente (aunque mejorable como todo) con GEC, con la inestimable ayuda de las sesiones presenciales o a distancia, mediante medios o dispositivos electrónicos. 

Incluso algunos utilizamos la IA para pedirle ayuda o consejo respecto a determinados asuntos  (no es este el espacio para abordar las bondades de unos u otros sistemas de inteligencia artificial). Nos ayuda a buscar doctrina y jurisprudencia, a darnos ideas en aspectos concretos e, incluso, se apoya en la IA generativa, ofreciendo documentos creados ex novo con datos adquiridos en la red.

En la actualidad existen muchos autores y profesionales que nos explican cómo implementar esa IA generativa; su evolución que es la agencial (o agéntica, según algunos); e incluso como redactar prompts (saber preguntar de forma adecuada) para que la IA nos dé la respuesta más exacta posible a la cuestión  que planteamos. Incluso algún autor aboga por superar esos prompts y hacer loops ( tras la pregunta se ofrecen respuestas que sirven para hacer nuevas preguntas, hasta llegar al resultado deseado o deseable). 

Hay proyectos en Andalucía de nuevas estructuras administrativas que abogan por el desarrollo de esta inteligencia, deseándoles, desde esta tribuna, buena suerte en su andadura si se llega a producir. 

Sin embargo, en la actualidad, aunque las herramientas informáticas puestas a disposición de los operadores contractuales funcionan de una forma razonablemente aceptable, estas adolecen de la necesaria interoperabilidad administrativa, es decir, casi cada administración pública tiene sus propias aplicaciones y  programas, que funcionan de forma distinta en cada región española, incluso en cada municipio. He sido sabedor de esta circunstancia usando alguna que otra plataforma e incluso por opiniones vertidas en foros, conferencias o similar, además de que algún licitador me ha manifestado que la relación con otras Comunidades Autónomas se producen a través de programas o herramientas muy diferentes y que han de aprender su manejo y adquirir la necesaria destreza, a los efectos de evitar posibles errores.

Futuro (a dónde vamos)

Ya se ha indicado algo al respecto. La IA es una tecnología que aún se encuentra en pañales. En contratación, objeto de este artículo, su utilización tiene una serie de implicaciones que se van a explicar de forma somera.

Hay que tener en cuenta que se trata de una materia superespecializada. Saber de contratos no es cualquier cosa. Hay poca gente que conozca esta materia con la profundidad que demanda la actualidad, que además la gestione, se interese por su evolución y que se encuentre al día de cada doctrina que el Tribunal Contractual que en vía administrativa existe, da, y que sea conocedor de las sentencias de tribunales judiciales españolas y europeas, además de las lecturas doctrinales, muy profusas, que van apareciendo.

Todo esto provoca que aquellas personas que se acercan a este mundo se asusten al principio, quieran tirar la toalla durante el recorrido profesional y opten, o bien por dejarse llevar por lo que le digan, ser proactivos y se impliquen durante sus fases, o acaben abandonando.

Además de lo anterior, el tener demasiada información provoca un efecto perturbador, distorsionador y contrario a lo que se pretende. La realidad jurídica se diluye,  no se tiene un criterio exacto de si una interpretación o doctrina es la última o más novedosa, entra en contradicción con algo, o todo al mismo tiempo

Y justo en este momento, en el que las nuevas tecnologías están funcionando al mismo tiempo, se están diseñando innovadoras herramientas que nos facilitan la labor contractual y el desarrollo de la creatividad y el conocimiento como fuente de apoyo a la contratación pública. Se trata de mirar a un futuro lleno de incertidumbre pero con ganas de utilizar lo que tenemos para avanzar en el sistema contractual público.

Si antaño eran mucho más numerosas las personas reacias a la innovación que se estaba produciendo, hogaño, con la socialización de las herramientas tecnológicas, la aparición de nativos digitales que no conciben el mundo sin un dispositivo electrónico que interactúe con él y la conciencia social de que las nuevas tecnologías nos acercan a un trabajo menos mecánico y más especializado, sabemos que todo pasa por asumir como propia esa evolución, al objeto de no pillarnos con el paso cambiado.

Sin embargo, hay que poner otro foco en las pequeñas y medianas empresas (pymes). El uso de este tipo de herramientas podría atraerlas, ya que se generaría mayor automatización de los procesos, mejor información de las licitaciones y procedimientos que puedan adecuarse al objeto del contrato y simplicidad en la manera de explicar los requisitos para el acceso a la contratación pública.

En definitiva, se trata, entre otras cuestiones que la relación con la ciudadanía y, en nuestro caso, con los licitadores, aunque sea a distancia o virtual, propenda a que se haga cercana al mismo tiempo,  con el empleo consciente de las nuevas herramientas que van a apareciendo.

Esa cercanía se puede lograr mediante «agentes virtuales» que no serían más que chatbots o similares, a los que poder preguntarles, ya sean cuestiones genéricas o específicas, ofreciendo respuestas, automatizadas o no, mediante un apoyo consciente de la IA, hallándose indefectiblemente unidos a «funcionarios humanos» que ofrezcan respuestas con cierta vinculación jurídica, más allá de una mera respuesta poco razonada. Por ahí deberían ir los tiros, en mi opinión.

A modo de conclusión

La regulación de esta materia en el ámbito europeo, además del Reglamento  (UE) 2024/1689 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio de 2024, que toca de forma tangencial el tema contractual, requiere una acción positiva regulatoria de los estados miembros. En este sentido, el Código de Contratos Públicos de Italia (artículo 30 del Decreto Legislativo  de 31 de marzo de 2023:  https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2023/04/13/23A02179/sg), incluye una mención expresa al uso de soluciones tecnológicas, que abarca, como no podía ser de otra forma, a la inteligencia artificial. 

En el ámbito internacional existe ya un uso casi estandarizado de herramientas tecnológicas de última generación. Especialmente interesantes son el caso coreano (KONEPS), Singapur  con el sistema GeBIZ, Ucrania (ProZorro), o India (GeM). En Europa, además de la regulación que acabamos de ver, existe el de Estonia (KrattAI) que dedica gran parte de su presupuesto a innovación. Y una potencia mundial occidental no podría quedarse muy atrás en esto, así los diversos sistemas federales de Estados Unidos son el camino a seguir y los referentes a estudiar.

Y yéndonos al caso de nuestro país, en un mundo en el que la información se tiende a confundir con el conocimiento, se hace necesario que una persona empleada pública que quiera participar como sujeto activo en la contratación pública, deba tener una pléyade de conocimientos que, a su vez  evolucionan de una manera muy rápida, ayudando muy poco esa constelación aparentemente infinita de información desordenada.

Es entendible el miedo casi cerval a escoger (o que te escojan para) un puesto de estas características. Es mucha responsabilidad, horas y  sinsabores; confusión y diáspora informativa. Pero también es muy  gratificante porque la vocación de servicio público tiene su máxima expresión cuando se puede apreciar como una pequeña, mediana o gran empresa pone todo su conocimiento en una materia que la Administración demanda que se le ayude, a cambio de un precio y con un resultado final óptimo la mayor de las veces.

Esa vocación mencionada encuentra su máximo esplendor cuando la tecnología, incardinada en nuestro discurrir vital, ha de encontrar acomodo en los diferentes procesos administrativos. Y contratación, que es una de las patas sin la cual se entendería muy mal el actuar administrativo, se encuentra en un momento álgido en el que se ha de subir al carro de la modernización en su proceder. El momento es ahora. Y no se trata de gestionar el cambio; se trata de adaptarte a una evolución social y cultural de la cual ya es imposible (o nada recomendable) bajarse. Debemos remar a favor, ser proactivos, innovar, ser referentes (no por lo que ello conlleva, sino por los beneficios sociales que se pueden proporcionar).

La ciudadanía demanda un lenguaje claro y directo que no le proporciona, en nuestro campo, las poco más de cien páginas (en el mejor de los casos) de un pliego contractual. No es ni de recibo. No podemos permitirnos que un lego en esta materia, que por otro lado puede ser un muy buen profesional en lo suyo, esté dedicado exclusivamente al sector privado por no poder mostrar sus conocimientos y trabajo en lo público, mediante alguno de los contratos de que nuestra legislación permite, porque le resulta imposible conocer (léase comprender) todos los documentos y requisitos que se les piden y la elevada carga burocrática que tiene cualquier procedimiento contractual. La captación del talento se puede realizar para desempeñarlo dentro de la Junta de Andalucía como trabajador propio o, si el trabajador es un buen profesional en lo suyo y quiere abarcar otros campos, a través de las diferentes figuras que la contratación del sector público permite.

Si existen herramientas que pueden facilitar este acceso, si se encuentran a disposición de la ciudadanía y si permitimos una sencilla utilización por todo el mundo, será cuestión de hacer que las mismas, previa mejora y adaptación a la realidad jurídica, social y contractual existente, funcionen para lo que necesitemos.

La IA generativa, agencial o social o lo que venga después, es hacia lo que debemos tender. Es nuestra labor hacer que no hablemos de futuro, sino de presente. Porque no hay mejor forma de estar a la última (hoy, no mañana) que ser uno de los sujetos activos en lo que se hace. La mejor innovación no pasa por estudiar lo que se está haciendo, por incorporarse al proceso ya iniciado. Esa innovación es «ser» una parte (necesaria) del proceso, una parte sustancial del mismo, desde dentro. Es la única forma. Es la forma.