Lola Navarro Romero
Dirección General de Presupuestos
Consejería de Economía, Hacienda y Fondos Europeos
Con la publicación del Decreto 91/2026, de 12 de mayo, por el que se regulan la evaluación del desempeño y la carrera horizontal en la Administración General de la Junta de Andalucía, nuestra Comunidad Autónoma culmina un largo proceso normativo que ha permitido, por fin, aprobar un modelo de carrera horizontal y de evaluación del desempeño, dando cumplimiento así a lo dispuesto en el Estatuto Básico del Empleado Público y en la Ley de la Función Pública de Andalucía.
Pocas normas han generado tanta expectación y revuelo entre el personal funcionario de la Administración General de la Junta de Andalucía. Sin duda, para una parte muy importante del funcionariado andaluz, la entrada en vigor de la norma implica ya de partida una mejora significativa en sus retribuciones. Sin embargo, y como es habitual, no siempre llueve a gusto de todos y es evidente que la norma no ha logrado abarcar la variada casuística de todo el personal que presta sus servicios en la Administración.
Sea como fuere, sobre el papel el Decreto supone, de aquí en adelante, un cambio significativo en la valoración de la conducta profesional y el rendimiento, así como en las posibilidades de promoción profesional del personal funcionario de Administración General.
Esta repercusión e impacto que la aprobación del nuevo modelo de carrera tendrán para el personal de la Administración General y el hecho de que el Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, recogiera ya el derecho a la carrera horizontal y la obligatoriedad de contar con un sistema de evaluación del desempeño, nos ha hecho preguntarnos cómo estarán el resto de las comunidades autónomas en esta materia. ¿Va Andalucía retrasada en esta materia o hemos regulado antes que otras autonomías? ¿Nuestra regulación es más o menos rigurosa que la del resto de comunidades autónomas? ¿La carrera horizontal se ha adoptado ya como modalidad de carrera profesional por todas las autonomías? ¿Se ha regulado de forma conjunta a la evaluación del desempeño, como ha ocurrido aquí en Andalucía, o ha sido objeto de regulación independiente?
Con este objetivo, hemos tratado de analizar —no con toda la profundidad que nos hubiera gustado porque, sin duda, la materia daría para un estudio mucho más detallado y extenso que el que aquí se expone— el despliegue e implantación de la carrera horizontal en el resto de las autonomías.
Un mapa autonómico heterogéneo
A bote pronto, el primer titular que podemos dar es «ni los primeros ni los últimos». En la actualidad, todas las comunidades autónomas han iniciado ya los trámites para la aprobación de un modelo de carrera horizontal, pero la situación es muy heterogénea. Algunas autonomías como Aragón, Canarias, Castilla-La Mancha o Cataluña no han conseguido aún desplegar en la práctica el modelo de carrera horizontal para su personal de Administración General; otras comunidades autónomas, como Navarra o País Vasco, están a las puertas de aprobar la normativa que permita iniciar el proceso de implantación; y otras tantas —Asturias, Baleares, Cantabria, Castilla y León, Comunidad Valenciana, Extremadura, Galicia, La Rioja, Madrid y Murcia— ya han puesto en marcha (bien mediante un desarrollo reglamentario integral o bien mediante acuerdos) la carrera horizontal y se encuentran, desde el punto de vista temporal, en un momento más avanzado que Andalucía en esta materia.
Algo que tienen en común todas las autonomías, incluida Andalucía, es el hecho de que la Administración General ha ido por detrás de otros sectores, como el sanitario. Incluso comunidades autónomas que siguen encontrando serios escollos para implantar el modelo en la Administración General cuentan con un sistema con cierto recorrido en otros ámbitos sectoriales. Este es el caso de Aragón, por ejemplo, donde la tiene reconocida el sector sanitario, la Universidad de Zaragoza y determinadas entidades locales y, por el contrario, la aplicación práctica para los funcionarios de la Administración General del Gobierno de Aragón sigue congelada.
Obstáculos a la regulación
Para las autonomías que aún están en pleno proceso negociador, las causas del bloqueo son variadas, pero todas parecen tener algunos puntos en común: por una parte, la problemática de las disponibilidades presupuestarias ya que, sin duda, la implantación de la carrera horizontal implica un aumento en el capítulo de retribuciones de personal; en segundo lugar, la falta de consenso en las negociaciones con las organizaciones sindicales; y, en último lugar, y relacionado con el anterior, las dificultades para definir un sistema de evaluación de desempeño, que, estrechamente vinculado a la carrera horizontal, constituye un cambio sustancial en la manera de evaluar el rendimiento y la profesionalidad del personal funcionario, pero cuyo diseño e implementación no están exentos de complicaciones .
Alcance y contenido de la regulación
Con respecto a las comunidades autónomas que ya han iniciado la implantación del modelo de carrera horizontal, se observa que las pioneras en esta materia (Asturias, Baleares, Murcia y Comunidad Valenciana, entre otras) inicialmente consideraron que la carrera horizontal sólo operaba para el personal fijo. Sin embargo, tras diversas batallas judiciales, todas han ido adaptando su normativa para incluir al personal interino. Y las que han regulado con posterioridad, como es nuestro caso, ya lo han incluido en la norma original.
En cuanto a la forma de articular la carrera horizontal, nuestro sistema de tramos no es, ni mucho menos, original. Algo lógico, si tenemos en cuenta que el Estatuto Básico del Empleado Público ya dispone con respecto a la carrera horizontal que se articulará un sistema de grados, categorías o escalones de ascenso. De este modo, todas las comunidades autónomas que han precedido a Andalucía en la regulación de esta materia, al igual que la Administración General del Estado, utilizan este mismo sistema. La mayoría de las autonomías fijan cuatro tramos, siendo Andalucía con seis tramos la que más niveles proyecta. El tiempo total de permanencia en cada tramo, así como el tiempo total que es necesario para consolidar el tramo más alto, varían: hay comunidades autónomas que utilizan un sistema de tiempos fijos para cada nivel, como Baleares, que exige cinco años de servicio para cada tramo; y otras que, en la línea de la norma andaluza, van incrementando progresivamente el número de años que se requiere, como Castilla y León o Comunidad Valenciana, entre otras.
Dejando a un lado el requisito de la permanencia, el otro gran requisito que encontramos en toda la normativa analizada, de acuerdo con lo ya exigido por el artículo 17 del TREBEP, es la evaluación del desempeño. En este punto, aunque con matices, las exigencias son muy similares: Andalucía o Madrid, por ejemplo, exigen tantas evaluaciones de desempeño positivas como años de permanencia se requieran para pasar de tramo; Extremadura, por su parte, exige que el número de evaluaciones favorables durante el periodo sea superior a las desfavorables; Baleares requiere haber obtenido una nota media positiva de todas las evaluaciones del desempeño con una valoración válida, para lo cual computan todas las evaluaciones obtenidas durante el periodo, independientemente de si son positivas o negativas; y Castilla y León, por su parte, combina la exigencia de cuatro años de evaluaciones no negativas para los dos primeros tramos con tantas evaluaciones no negativas como años de permanencia se exijan para los tramos posteriores.
Más allá de la evaluación del desempeño y de la permanencia, se consideran otros méritos o bloques de valoración en los que hay que obtener una determinada puntuación. Aquí nos encontramos con algo más de variedad dependiendo de la comunidad autónoma: hay méritos que nuevamente se repiten en todos los sistemas, como es la formación, y otros que varían en función de la autonomía. Así, la gestión y transferencia del conocimiento se valora en Andalucía, Castilla y León, La Rioja o Extremadura, entre otras; el compromiso con la ciudadanía y con la organización se puntúa, por ejemplo, en Andalucía (factor de competencias profesionales), Comunidad de Madrid o Comunidad Valenciana; y la ocupación de puestos de especial dificultad (con dificultades organizativas o ubicados en zonas geográficas aisladas) computa en Castilla y León, Madrid, Extremadura, Asturias o Galicia.
Resumiendo, cada comunidad autónoma tiene su baremo y sus especificidades en un sistema de puntuación que valora unos méritos en general bastante similares.
Encuadramiento inicial
Con respecto a nuestro proceso de encuadramiento inicial, tampoco la legislación andaluza dista mucho de lo ya implementado en el resto de autonomías que nos han precedido en la regulación de la carrera horizontal. Baleares, Castilla y León, Extremadura, Galicia, Murcia, La Rioja, Madrid… han abordado un procedimiento extraordinario, similar al andaluz, con objeto de favorecer que la permanencia, anterior a la aprobación de la norma, del grueso del funcionariado que presta sus servicios en Administración General tuviera su reconocimiento. Este procedimiento extraordinario tiene en común para todas las autonomías el hecho de que la permanencia se convierte básicamente en el único requisito para consolidar los niveles, sustituyendo por completo o reduciendo a mínimos (requerimiento de ausencia de sanciones firmes, en algunos casos) el cumplimiento del requisito de evaluación del desempeño.
Varía de una autonomía a otra que el reconocimiento sea de oficio o a instancia de parte y el alcance del encuadramiento, encontrándonos aquí con autonomías que han limitado el nivel máximo al que se puede acceder en este proceso extraordinario, como Extremadura o Murcia, por ejemplo; y otras, como Madrid, que permite acceder de forma extraordinaria al nivel más alto.
Carrera horizontal y evaluación del desempeño: ¿regulación conjunta o independiente?
Otra de las preguntas que nos hacíamos es si el resto de las comunidades autónomas habían regulado la carrera horizontal de forma conjunta a la evaluación del desempeño o si, por el contrario, ambos sistemas habían sido objeto de regulación independiente. Aquí volvemos a encontrarnos con disparidad de casos: autonomías que, como Andalucía, han regulado de forma simultánea (Asturias, Madrid, Castilla y León, Comunidad Valenciana y Extremadura); autonomías que han regulado por separado, como Murcia o Baleares; y autonomías que aún están pendiente de regular su sistema de evaluación del desempeño, como La Rioja.
Realmente, y a excepción de La Rioja, todas las comunidades autónomas que han regulado mediante desarrollo reglamentario vía Decreto han abordado de forma simultánea la carrera horizontal y la evaluación de desempeño, siendo aquellas que han implantado la carrera horizontal mediante acuerdos las que no tienen una regulación conjunta. Aunque, por ejemplo, en el caso de Galicia se está tramitando en este momento un proyecto de Decreto de desarrollo reglamentario, que sustituirá a la actual regulación mediante acuerdo, y que ya incluirá la evaluación del desempeño.
Por último, y con respecto al grado de exhaustividad de la normativa del resto de autonomías, en relación con el punto anterior, podemos decir que nuevamente depende de si la regulación se ha realizado mediante un Decreto de desarrollo reglamentario o no. Así, Madrid, Comunidad Valenciana, Extremadura, Castilla y León… han aprobado Decretos con un contenido en apariencia bastante integral. La regulación mediante Acuerdos es más limitada y parcial, entendemos que debido a que, como en el caso de Galicia, es un paso previo a la aprobación de una norma de mayor calado
Situación actual: aplicación real de la norma
Hasta aquí el análisis comparativo de la carrera horizontal en el resto de las comunidades autónomas ciñéndonos a la normativa publicada por cada una de ellas. Análisis que, como ya adelantamos, no es todo lo exhaustivo que nos hubiera gustado.
Sin embargo, como una cosa es la norma y otra, a veces muy distinta, la aplicación práctica de la misma, hemos tratado de indagar, sobre todo para el caso de aquellas autonomías cuya regulación tiene ya cierta antigüedad, cómo está siendo la aplicación práctica de la misma.
La conclusión es clara: la carrera horizontal y la evaluación del desempeño no han podido desplegarse en las autonomías vecinas con toda la extensión y rigurosidad con la que las normas regulan el procedimiento. ¿Esto significa que no se esté reconociendo y que esté totalmente paralizada? Tampoco, o al menos, tampoco con carácter general.
En la mayoría de los casos, la normativa prevé un régimen transitorio aplicable hasta que los sistemas de valoración de méritos para la progresión en la carrera horizontal y para la evaluación del desempeño estén completamente implantados. Así, en el caso de la Comunidad Valenciana, la Disposición transitoria séptima del Decreto 211/2018 establece que la Administración de la Generalitat implantará progresivamente el sistema de valoración de los méritos previstos en dicho decreto y, a tal efecto, en el último trimestre de cada año, la dirección general competente en materia de función pública aprobará un Plan anual de evaluación. A modo de ejemplo, el artículo 11 del referido Decreto 211/2018 recoge cinco áreas de valoración para los subgrupos A1, A2 y B. Sin embargo, la Resolución por la que se aprueba el Plan anual de evaluación para el ascenso en el sistema de carrera profesional del año 2026 recoge que para los subgrupos A1 y A2 y el grupo B, las áreas que serán objeto de valoración son únicamente dos: desarrollo de conocimientos y transferencia de conocimientos.
La Comunidad Valenciana, que es una de las comunidades autónomas más avanzadas en esta materia, siete años después de la aprobación de su desarrollo reglamentario sigue aplicando una versión reducida de la norma.
Sin ánimo de aburrir enumerando casuística, y siendo conscientes de que lo que aquí se trata de presentar no es en absoluto , como venimos reiterando, un estudio exhaustivo y riguroso, podemos citar también el caso de Extremadura, en cuyo portal del empleado público el documento más actual que encontramos relativo a la carrera horizontal es el Plan de Valoración de 2022, primer Plan anual de valoración al que la regulación regional obligaba y que, hasta que no se apruebe otro, se considera automáticamente prorrogado.
Algo similar ocurre en Castilla y León. La Orden PRE/1442/2025 convoca el proceso de acceso a la carrera horizontal correspondiente a 2025, limitando sus requisitos de evaluación a la elaboración de una memoria descriptiva de desempeño y a acreditar 20 horas de formación. Se trata de un proceso simplificado de acceso a la categoría profesional I bastante reducido con respecto a lo que el Decreto 49/2022 recoge.
Insistimos en que los ejemplos aquí expuestos se refieren a comunidades autónomas avanzadas en esta materia, lo cual nos da una idea de la complejidad que supone la aplicación práctica de la misma.
Conclusión
Andalucía tiene un reto complicado por delante. Si no se quiere caer en el bucle eterno de los procedimientos simplificados y de mínimos o, lo que sería peor, paralizar la implantación del sistema más allá del encuadramiento inicial, nuestra Comunidad tiene un largo camino que recorrer para cumplir con todos los requisitos que exige un sistema de reconocimiento de la carrera horizontal y de evaluación del desempeño que, sobre el papel, se configura como un modelo integral, exhaustivo y riguroso, pero que necesariamente requerirá de verdaderos esfuerzos humanos y materiales para su puesta real y práctica en funcionamiento.
BIBLIOGRAFÍA:
– Decreto 37/2011, de 11 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de la carrera horizontal de los funcionarios de la Administración del Principado de Asturias. Boletín oficial del Principado de Asturias, de 14-05-2011
– Decreto 211/2018, de 23 de noviembre, del Consell, por el que se regula el sistema de carrera profesional horizontal y la evaluación del desempeño, del personal funcionario de la Administración de la Generalitat. Diario Oficial de la Generalitat Valenciana, de 10-12-2018
– Decreto 127/2021, de 17 de noviembre, por el que se regula la carrera profesional horizontal y la evaluación del desempeño de los empleados públicos que prestan sus servicios en la Administración General de la Junta de Extremadura. Diario Oficial de Extremadura, de 23-11-2021
– Decreto 20/2022, de 18 de mayo, por el que se regula la carrera horizontal del personal funcionario de la Administración General de la Comunidad Autónoma de La Rioja y sus Organismos Autónomos. Boletín Oficial de La Rioja, de 20-05-2022.
-Decreto 49/2022, de 22 de diciembre, por el que se desarrolla la carrera profesional horizontal de los empleados públicos de la Administración de la Comunidad de Castilla y León. Boletín Oficial de Castilla y León, de 23-12-2022.
– Decreto 68/2025, de 3 de septiembre, del Consejo de Gobierno, por el que se regula la evaluación del desempeño y la carrera profesional horizontal del personal de administración y servicios de la Administración de la Comunidad de Madrid. Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid, de 08-09-2025
– Acuerdo parala mejora del Empleo público y de las condiciones de Trabajo en la Administración Pública de la Región de Murcia, de 12 de noviembre de 2018.
– Acuerdo del Consejo de Gobierno de 31 de octubre de 2025 de ratificación del Acuerdo de la Mesa Sectorial de Servicios Generales de la Administración de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears de 2 de octubre de 2025 y del Acuerdo del Comité Intercentros de la Administración de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears de 17 de octubre de 2025 por los que se modifican los acuerdos de 10 de marzo de 2023 por los que se aprueba el desarrollo de la carrera profesional horizontal en el ámbito del personal de los servicios generales de la Administración de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears.
-Orden de 15 de enero de 2019 por la que se publica el Acuerdo de concertación del empleo público de Galicia. Diario Oficial de Galicia, de 18-01-2019
– Orden de 19 de febrero de 2019, de la Consejería de Hacienda, por la que se establece el procedimiento específico de reconocimiento del Encuadramiento Inicial en el Tramo I de la Carrera Profesional Horizontal para el Personal Funcionario de Carrera del ámbito Sectorial de Administración y Servicios . Boletín Oficial de la Región de Murcia, de 22-02-2019
– Orden PRE/1442/2025, de 9 de diciembre, por la que se convoca el proceso ordinario de acceso a la carrera profesional horizontal, categoría profesional I, correspondiente al año 2025. Boletín Oficial de Castilla y León, de 18-12-2025
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