Por María del Mar Mejías Ruiz. Sección Procedimiento e Informes. Delegación Territorial de Igualdad, Salud y Políticas Sociales de Málaga
Todos/as somos consumidores/as. Vivir en una sociedad con un funcionamiento cada vez más complejo en el que las relaciones humanas y económicas son cada vez más globales afecta a las diferentes facetas de nuestra vida. Los múltiples servicios y productos que demandamos y recibimos no siempre responden a lo esperado e incluso pueden ser causa de daños. Pero, ¿sabemos cómo reclamar?
Este es un tema sumamente complejo cuyo análisis es imposible de abordar en un artículo con las limitaciones lógicas de espacio y contenido. Sin embargo, a continuación se expone, en líneas generales, la problemática que suscita la fijación de una indemnización de daños en el seno de un procedimiento administrativo sancionador en materia de consumo, posibilidad establecida en la última modificación operada en la Ley 13/2003, de 17 de diciembre, de defensa y protección de los consumidores y usuarios de Andalucía (LDPCUA) por la Ley 3/2016, de 9 de junio, para la protección de los derechos de las personas consumidoras y usuarias en la contratación de préstamos y créditos hipotecarios sobre la vivienda.
El ámbito de aplicación material de la normativa de consumo tiene como ineludible presupuesto la existencia entre las partes de una relación de Derecho Privado dirigida a la adquisición, utilización o disfrute de bienes y servicios, suministrados por una empresa, profesional o Administración que dé lugar a una relación de consumo, respecto de la cual una persona física o jurídica que actúa con un propósito ajeno a su actividad comercial, empresarial, oficio o profesión aparece como destinataria final, por lo que es considerada, a los efectos de la Ley, como consumidora o usuaria. La relación de consumo es una relación jurídico-privada, que se establece entre un empresario y un consumidor
Hasta ahora, en el seno de un procedimiento sancionador no se podía dar satisfacción a las demandas de un particular, pues tal tarea está atribuida constitucionalmente a los jueces y tribunales. Es obvio que cualquier persona que quiera hacer efectivo su derecho frente a otra que no se lo reconozca, ha de acudir a los Tribunales de Justicia para que estos le otorguen la tutela correspondiente.
Sin embargo, tanto los consumidores como sus asociaciones han venido reivindicado la posibilidad de que la Administración intervenga en los conflictos entre los particulares más allá de la mera mediación, ordenando actuaciones a su favor y decretando indemnizaciones de daños y perjuicios con el fin de eludir un costoso proceso judicial que la mayoría de las veces no es rentable por la escasa cuantía en la que se concreta la controversia.
De hecho, la utilidad de la actuación administrativa en materia de consumo ha sido injustamente
cuestionada sobre todo por asociaciones de consumidores ante la imposibilidad de solucionar controversias más allá del sometimiento voluntario de las partes al arbitraje de consumo o a la mediación, olvidándose de la importancia que tiene la labor administrativa del control de mercado, esencial para la protección de los derechos e intereses generales de los consumidores.
Para comprender el alcance y trascendencia de tan importante reforma legislativa hay que tener presente que el derecho administrativo sancionador en materia de consumo persigue tutelar los intereses generales de los consumidores mediante la sanción de las conductas contrarias al ordenamiento jurídico, tipificadas como infracciones en la normativa que resulta de aplicación. Se puede decir que la protección del interés general de los consumidores se sustancia a través de un procedimiento administrativo, mientras que la satisfacción de un interés particular se obtiene a través de la jurisdicción ordinaria.
El procedimiento administrativo sancionador está encaminado a determinar si se han realizado ciertos hechos, si los mismos están previstos en la normativa de aplicación como infracción administrativa y si son atribuibles a la conducta, al menos culposa, del inculpado, así como la concreción de la responsabilidad administrativa en la que esta, en su caso, hubiera incurrido.
Los procedimientos sancionadores se inician siempre de oficio, por acuerdo del órgano competente, sin que la Administración esté vinculada con el posible “petitum” del eventual denunciante o reclamante. Por ello, la determinación de una indemnización de daños y perjuicios a favor de particulares es extraña a los fines del procedimiento sancionador, no así cuando la indemnización se decreta a favor de la Administración pues esta, a diferencia de los particulares, está capacitada como sujeto de derecho para tutelar sus propias situaciones jurídicas.
La modificación de la LDPCUA, sin embargo, supone un paso más en la tutela de los derechos de los consumidores y en su artículo 13 contempla la posibilidad de que la Administración pueda fijar indemnización de daños y perjuicios a favor de éstos, en el seno de un procedimiento sancionador.
Dispone dicho precepto (no está incardinado en el mismo título que el régimen sancionador) que sin perjuicio de las sanciones que procedan, en el procedimiento sancionador podrá exigirse al infractor la reposición de la situación alterada por la infracción a su estado original, la devolución de las cantidades indebidamente percibidas y, en su caso, la indemnización de daños y perjuicios probados causados al consumidor, salvo que el daño haya sido causado por su culpa exclusiva o por la de las personas de las que deba responder civilmente. Una vez determinados dichos daños, serán notificados al infractor para que en el plazo de un mes proceda a su satisfacción, quedando, de no hacerse así, expedita la vía judicial.
Pese a que la modificación del artículo 13 se llevó a cabo cuando la Ley 40/2015, de 1 de octubre ya había sido publicada, la redacción del mismo no se ajusta al tenor del artículo 28 de la misma, que establece que de no satisfacerse la indemnización en el plazo que al efecto se determine en función de su cuantía, se procederá en la forma prevista en el artículo 101 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, esto es, apremio sobre el patrimonio.
Y ello es así porque la Ley 40/2015 no contempla ni siquiera remotamente la posibilidad de que la Administración pueda acordar indemnizaciones a favor de los particulares sino tan solo a su favor, en virtud de la facultad de autotutela que le es propia, pues, constitucionalmente, la competencia de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado corresponde a los Jueces y Tribunales. Si se interpreta que la posibilidad de determinar daños y perjuicios a favor de los consumidores encuentra amparo en este artículo, nos tenemos que hacer las siguientes preguntas: ¿cómo puede la Administración apremiar sobre el patrimonio de un particular para cobrar la indemnización debida a otro particular? Además, ¿cómo ha de proceder la Administración para entregar la indemnización al acreedor de la misma después de la ejecución sobre el patrimonio del deudor? Si las partes finalmente deciden acudir a los Tribunales ordinarios, ¿que pasaría con la indemnización acordada y cobrada ejecutivamente por la Administración? ¿Es el orden contencioso administrativo el que debe decidir en caso de disconformidad de los particulares con la indemnización acordada en el procedimiento sancionador?
Estas cuestiones evidencian que el legislador, cuando redactó el artículo 28 de la Ley 40/2015, no tenía en mente esta posibilidad. El artículo 13 de la Ley Andaluza, sin embargo, se aparta de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, y no contempla la ejecución forzosa, sino que declara expedita la vía judicial.
No se va a entrar a analizar las repercusiones prácticas que se pueden derivar de la divergente regulación que ofrecen tales Leyes, pues ello sería objeto de otro estudio, sino la incidencia de la posibilidad de acordar indemnizaciones a favor de particulares en la tramitación de los procedimientos sancionadores, pues tal posibilidad, al ser extraña a la finalidad y naturaleza del procedimiento sancionador, puede provocar importantes distorsiones en su tramitación, distorsiones que pueden impedir la consecución de los fines para los que ha sido concebida (tutela del interés general de los consumidores)
Son muchos los que han celebrado la modificación del artículo 13 de la Ley 13/2003, de 17 de diciembre, sobre todo algunas asociaciones de consumidores que se han apresurado a cumplimentar reclamaciones a favor de sus asociados en las que se solicita expresamente que se cuantifique y se decrete una indemnización de daños y perjuicios a su favor.
Sin embargo, tal modificación legislativa ha generado falsas expectativas pues en el procedimiento sancionador no son determinables todos los daños y perjuicios ocasionados por una actuación empresarial sino tan sólo los derivados de la comisión de una infracción y siempre que resulten probados.
Por algunos sectores se afronta esta cuestión como si la Administración estuviese obligada a 
probar en el procedimiento sancionador la existencia de daños y perjuicios ocasionados a un determinado consumidor y a cuantificarlos. Sin embargo, de la redacción del artículo 13 no se puede inferir esta conclusión.
El ejercicio de la potestad sancionadora está sujeto a ciertos principios muy rígidos que, obviamente, no son de aplicación cuando la Administración ejercita potestades no sancionadoras. Uno de tales principios es el de presunción de inocencia, que implica que no se puede imponer una sanción sin la realización de una actividad probatoria previa de cargo. La aplicación de este principio conlleva que la carga de la prueba corresponda siempre a la Administración, no pudiéndose exigir al inculpado la prueba de su inocencia o no participación de los hechos. Si bien la Administración debe probar la realidad de los hechos que imputa y la responsabilidad del inculpado, no le corresponde probar la generación de daños y perjuicios a los consumidores presuntamente perjudicados por la comisión de una infracción administrativa.
Por ello, en un eventual desarrollo del artículo 13 de la Ley andaluza es de vital importancia que quede claro que corresponde probar la existencia de daños y perjuicios y a cuantificarlos a quien pretende su resarcimiento, al igual que ocurre en un procedimiento judicial, legitimando a la Administración a no admitir las solicitudes que no cumplan con tales presupuestos.
La experiencia en el ámbito sancionador de consumo nos lleva a afirmar que han sido contadas las ocasiones en las que de la comisión de una infracción se ha derivado un daño directo, evaluable económicamente y probado a un concreto consumidor. Hay que tener presente que no todo incumplimiento contractual es constitutivo de infracción administrativa en materia de consumo (principio de tipicidad) y que en los casos de reclamaciones y/o denuncias de particulares es de difícil o casi imposible demostración la existencia de infracción administrativa con el grado de certeza que exige el derecho administrativo sancionador. Igual de complicado se revela probar que de la comisión de una infracción administrativa se han derivado daños a un consumidor y la cuantificación de dichos daños.
Sin embargo, es habitual que los consumidores identifiquen su disconformidad con la actuación empresarial con un incumplimiento de la normativa o una vulneración de sus derechos, en definitiva, con la comisión de una infracción administrativa. Además, acudir a la vía judicial es bastante gravoso (tasas judiciales, abogado, procurador, etc) mientras que recurrir a la Administración es totalmente gratis y no requiere formalidades especiales. Cualquier consumidor puede reclamar y solicitar una indemnización de daños y perjuicios con la sola cumplimentación de una hoja de reclamaciones, lo que, tras la reforma legislativa, coloca a la Administración en la tesitura de pronunciarse al respecto y otorgar las vías de impugnación que en Derecho procedan pues el reclamante tendría la condición de interesado (artículo 4.1 a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre)
Asimismo, es posible que el consumidor solicite una indemnización de daños cuando de la infracción que motiva la iniciación del procedimiento sancionador no se deriva ningún daño cuantificable y/ o no guarda ninguna relación con los hechos denunciados (ejemplo: un consumidor denuncia a un taller de reparación de vehículos por estar disconforme con una reparación y solicita una indemnización por daño emergente y lucro cesante; sin embargo, la Administración inicia procedimiento un sancionador porque al resguardo de depósito le falta algún dato preceptivo, incumplimiento que es evidente que no ocasiona daños cuantificables).
Todos estos aspectos, previos al inicio del procedimiento sancionador, conllevan como consecuencia no deseable el que la Administración, además de las actuaciones de mediación, deba pronunciarse expresamente sobre prácticamente todas las reclamaciones en las que se pide una restitución, reparación o indemnización, con independencia de que exista o no infracción.
Pero es que, además, el procedimiento sancionador corre el riesgo de convertirse en un procedimiento contradictorio, con dos partes enfrentadas, con las importantes consecuencias jurídicas que de tal naturaleza se derivan.
Si bien la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (LPACAP), establece que la presentación de una denuncia no confiere, por sí sola, la condición de interesado en el procedimiento (artículo 62.5), el consumidor que pretende ser resarcido pasa a ser interesado pues lo ha promovido como titular de un eventual derecho a ser indemnizado o bien su derecho a la indemnización y, además, su derecho a la indemnización puede resultar afectado por la decisión que se adopte en el procedimiento. No olvidemos que en el procedimiento se dilucidarían dos cuestiones diferenciadas: la responsabilidad administrativa derivada de la infracción y la determinación de indemnización de daños y perjuicios.
Además, la condición de interesado en un procedimiento sancionador confiere importantes derechos, los enumerados en el artículo 53 de la LPACAP. De esta forma el denunciante tendría derecho a que le diese traslado de todos los actos dictados en el procedimiento, a formular alegaciones y proponer prueba. Tales alegaciones deberán ser tenidas en cuenta en la resolución de procedimiento.
Aunque el denunciante tan solo sería interesado en un aspecto del procedimiento: la indemnización de daños o reposición del daño, lo cierto es que al depender la indemnización de la existencia de la infracción, el denunciante es el primer interesado en que la resolución que se dicte sea sancionadora (téngase en cuenta que la aplicación del principio de presunción de inocencia o el de responsabilidad puede determinar el sobreseimiento del expediente sin pronunciamiento sobre la indemnización) En la práctica, el procedimiento sancionador se convertiría en algo parecido a un proceso penal con acusación particular.
También habría que analizar las repercusiones de introducir un nuevo interesado, no sólo en el procedimiento sancionador, sino también en la vía del recurso administrativo y, en su caso, recurso contencioso-administrativo. Además, hay que plantearse los posibles problemas derivados de la estimación de los recursos contencioso-administrativos cuando el infractor haya procedido al abono de la indemnización de daños decretada en la vía administrativa.
En la actualidad, a falta de desarrollo reglamentario del artículo 13, la Administración carece de herramientas que le permitan adoptar decisiones sobre las solicitudes de indemnización con la suficiente seguridad jurídica. En cualquier caso, atendiendo a la literalidad del precepto citado, la Administración no está obligada a resolver habida cuenta del carácter potestativo de la posibilidad que en él se contempla.
Las razones prácticas anteriormente expuestas aconsejan acometer el desarrollo reglamentario del artículo 13 con mucha prudencia para no imposibilitar el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración (extremadamente garantista por imperativo de la Constitución).
