Aprender a aprender: la formación de los empleados públicos

Por Fernando Colina Robledo. Jefe de la Sección de Formación. Delegación del Gobierno de la Junta de Andalucía en Málaga.

Ya sabéis que todos los años, en los primeros días de enero, se publica en el BOJA el Plan de Formación del año en curso, dirigido al personal de la Administración General de la Junta de Andalucía.

El propio Plan define los dos grandes planteamientos a los que intenta dar respuesta. Desde el punto de vista de la Administración, la formación se concibe como una herramienta estratégica de cambio, imprescindible para cumplir con sus objetivos de eficacia, eficiencia y modernización en el servicio público. Por otra parte, desde nuestra perspectiva como personas empleadas en la Junta, la formación es un derecho y una obligación.

Las actividades formativas contempladas en el Plan, con contenidos y modalidades muy diversos, se estructuran en distintas áreas (Escuelas de Dirección Pública, Formación de Justicia, Desarrollo Profesional, Especialización y Postgrado, Acogida, Instituto de Innovación Docente, Campus Activa y Áreas Transversales de Innovación, Gestión del Conocimiento y Género). Cada área está diseñada para responder a las necesidades estratégicas de la Junta de Andalucía, para hacer efectivo el ejercicio de nuestro derecho al desarrollo personal y profesional, y para ayudarnos a cumplir con nuestras obligaciones: desempeñar bien las funciones y tareas que tenemos asignadas y prestar un servicio público de calidad a la ciudadanía. Finalmente, el Plan pretende que nos convirtamos en sujetos activos de nuestro propio aprendizaje, que éste se desarrolle lo más próximo posible a nuestro entorno laboral más inmediato y en conexión y colaboración permanente con quienes comparten interés en mejorar de forma cooperativa el quehacer diario.

Las Administraciones Públicas son organizaciones con una doble alma: por una parte, interactúan con la ciudadanía en entornos ciertos, predecibles y fiables; muchos servicios se prestan aplicando protocolos y procedimientos reglados, altamente estandarizados, pensados para garantizar intervenciones ajustadas a derecho, estructuradas, racionales, eficaces. En paralelo, hay que prestar servicios públicos de una gran complejidad, aplicando criterios de mucha mayor flexibilidad, amplitud e incertidumbre: la atención y la prestación de servicios a otras personas, aunque estén sometidos a protocolos, por su propia naturaleza suponen y exigen comportamientos abiertos, dinámicos, fluidos, cambiantes y flexibles.

En lo que se refiere a su estructura, las Administraciones Públicas son, en principio, organizaciones burocráticas: primacía de las normas y procedimientos estandarizados; división rigurosa y estricta de funciones, tareas y responsabilidades entre sus miembros; jerarquización clara y centralización en la toma de decisiones. Sin embargo, para prestar servicios de mayor complejidad (pensad en los servicios relacionados con la Salud o la Educación), adopta modelos de funcionamiento y organización dual, matricial, primando los objetivos o fines sobre los procedimientos, con mayor porosidad entre las funciones y responsabilidades de cada cual, con menor jerarquización y mayor capacidad de toma de decisiones en todos los niveles de la estructura. Si es verdad que las personas somos el sistema nervioso de las organizaciones, para que funcione una organización matricial como la nuestra sus miembros seguramente también deberían ser capaces de actuar de forma dual. El diseño de la formación debería contemplar esta doble necesidad de operar con conocimientos, habilidades, actitudes y comportamientos adecuados a organizaciones matriciales, a entornos ciertos e inciertos, estructurados y abiertos, rápidamente cambiantes.

Qué necesitamos aprender

Hace tiempo que el IAAP viene esforzándose para que nuestra formación no dependa exclusivamente de planteamientos de expertos, por bien fundamentados que estén. Desde el año 2013, el Instituto Andaluz de Administración Pública ha puesto en marcha un sistema de detección, análisis, registro y gestión de necesidades de formación (ANFor@), que pretende vincular las Acciones Formativas incluidas en los Planes anuales a las necesidades efectivamente detectadas en todos los ámbitos y niveles de la organización.

El sistema está diseñado para que la información fluya de abajo hacia arriba, desde las personas que trabajan en las distintas unidades administrativas, claves en la definición de los problemas o retos que viven en sus entornos de trabajo más inmediatos, hasta las Delegaciones y Consejerías, responsables de confirmar, reformular, ordenar y complementar las necesidades que reciben de sus unidades y, en interlocución con el IAAP, dar respuesta a las mismas. Se trata de darnos voz a todas las personas que trabajamos para la Junta. Cada año tenemos la oportunidad de definir nuestras necesidades de formación y, por tanto, ser coplanificadores de la Formación en la que vamos a participar.

De la misma manera que ANFor@ pretende facilitar la comunicación sistemática de las necesidades de formación que surgen en nuestro trabajo diario, desde el año pasado el IAAP ha abierto una nueva vía de diálogo con todo el personal, en este caso mucho más directa e informal: en la web del Instituto Andaluz de Administración Pública, en Formación, tenéis acceso a “El IAAP te escucha”, una forma muy sencilla de decir cuáles son nuestras necesidades de formación para desarrollarnos personal y profesionalmente, y para hacer cualquier consulta sobre acciones formativas concretas que nos puedan interesar.

Que el IAAP quiera contar con todas las personas de la organización para el diseño y la gestión de su formación, no impide que también asuma “de oficio” la respuesta a necesidades formativas para cuya definición no es necesaria consulta alguna, sino un análisis riguroso de los puestos de trabajo y sus entornos. Existen en nuestra organización necesidades de formación estructurales, muy estables en el tiempo en sus aspectos esenciales, vinculadas a las competencias básicas que tenemos que ejercer para prestar innumerables servicios, típicos en cualquier Administración Pública. Estas necesidades se ponen de manifiesto especialmente cuando accedemos, por primera vez, a los puestos de trabajo (o cuando se producen cambios sustanciales en normas o procedimientos básicos, que afectan a muchos puestos).

La importancia de la Formación Inicial

El proceso de formación/aprendizaje inicial de las tareas inherentes al puesto de trabajo es uno de los factores críticos para el buen funcionamiento de nuestra organización. No sé si alguna vez se han calculado los costes de todo tipo que suponen los innumerables procesos de adaptación a los puestos de trabajo que tienen lugar cada año en nuestra Administración como consecuencia de los procesos de selección y provisión. Habría que cuantificar el número de puestos que anualmente se cubren, temporal o definitivamente, con personas que provienen del exterior de la Administración o de otras áreas y que desconocen total o parcialmente los cometidos asignados a los mismos; habría que analizar las distintas formas (asistemáticas en la mayoría de los casos, cuando no caóticas y desorganizadas) en que cada cual aborda su proceso de aprendizaje, en función de los medios y organización disponibles en cada unidad receptora; habría que cuantificar también el tiempo que se requiere para aprender de esta forma, así como, y esto es fundamental, el grado de desviación de lo que se aprende efectivamente en relación con lo que se debería aprender, y las consecuencias sobre el desempeño y la prestación de servicios de los aprendizajes incompletos o deficientes.

Sin embargo, aun siendo un problema complejo y difícil, creo que no es inabordable: se trata de definir rigurosamente las funciones y tareas de los puestos de trabajo (así como las condiciones en que se han de ejercer) y formar sistemáticamente a las personas que acceden por primera vez a los mismos en las competencias básicas necesarias para su desempeño. Aprender/formar sistemáticamente y con flexibilidad (formación modular), siguiendo diseños formativos disponibles en distintas modalidades, con el apoyo de tutores expertos que faciliten y acorten los tiempos de los aprendizajes y garanticen su suficiencia, significación y relevancia; creo que ésta es, para los fines mencionados, la forma más eficiente de enfocar el proceso de formación/aprendizaje y de promover un funcionamiento básico razonablemente fluido de la organización.

El IAAP tiene ya experiencia en el análisis de competencias: ha publicado estudios sobre Competencias Directivas, Competencias de los Puestos de Atención a la Ciudadanía y un Diccionario de Competencias Genéricas de la Junta. Por otra parte, el Catálogo de Acciones Formativas del IAAP es un primer paso, parcial, en la dirección que estamos comentando: el diseño y la gestión de la formación (Inicial) basada en Competencias.

Es cierto que diseñar una Formación Inicial, destinada a quienes acceden por primera vez a los puestos de trabajo “típicos” de nuestra Administración, que facilite de forma general y sistemática la adaptación a las funciones, tareas y condiciones de trabajo inherentes a los mismos, es complejo y costoso; la metodología para elaborar y actualizar un Catálogo de Cualificaciones no sólo Horizontales sino también Sectoriales (y sus Módulos Formativos) de nuestra Administración, requeriría seguramente un esfuerzo constante de grupos de expertos responsables de la recogida y análisis de información relevante sobre el qué y el cómo se deben hacer las cosas en cada ámbito funcional y sectorial, de la definición de los conocimientos, aptitudes, habilidades, actitudes y comportamientos requeridos (es decir, Competencias, Unidades de Competencia y Cualificaciones) y, finalmente, del diseño de los Módulos Formativos asociados, definiendo las capacidades objeto de aprendizaje, los contenidos y los requisitos básicos del contexto formativo.

¿Estamos hablando de un volumen ingente de Cualificaciones y, por lo tanto, de un coste prohibitivo de elaboración y actualización de un Catálogo de las mismas?

Creo que no. El Instituto Nacional de las Cualificaciones de nuestro país ha definido 668 Cualificaciones para dar cuenta del funcionamiento de nuestro Sistema Productivo, mucho más amplio que el conjunto de las Administraciones Públicas.

Tomemos el caso francés: el Ministerio de la Función Pública del país vecino ha definido 282 Cualificaciones (Métiers) para el conjunto de la Administración General del Estado (Excluidas la Administración Local y la Administración Sanitaria), integradas en 28 ámbitos funcionales. Estos Métiers describen de forma sistemática (Definición del Empleo, Actividades Principales, Competencias Generales y Directivas, Condiciones Particulares de Trabajo y Evolución prevista) los 282 tipos de trabajo que dan cuenta del funcionamiento de toda la Administración General francesa. Cada uno de los 282 Métiers está integrado por una combinación particular de Competencias relacionadas con el Saber-hacer (102) y con el Saber-ser (21), y de Conocimientos Técnicos (40); estos son los mimbres (escasos, pero suficientes) que definen el funcionamiento de la Administración General de Francia.

En un entorno mucho más próximo, el Servicio Andaluz de Salud ha implantado desde el año 2000 un sistema de Gestión por Competencias; en este caso, el número de Cualificaciones sobre el que opera es más limitado, pero el sistema es mucho más ambicioso ya que incide no solamente en la Formación de sus profesionales sino también en la Evaluación de su Desempeño (y sistema de Retribuciones) y en la Carrera Profesional.

Transferir los aprendizajes al entorno laboral

Elaborar y actualizar periódicamente un Catálogo de Cualificaciones (Horizontales y Sectoriales) de nuestra Administración, con sus correspondientes Módulos Formativos, no parece una tarea inabordable. Pero es solamente una parte del problema. La gestión efectiva de una Formación Inicial basada en Competencias eficaz y eficiente es más compleja.

En definitiva, el aprendizaje/formación persigue un objetivo: aplicar lo aprendido a los distintos entornos en los que nos movemos, en nuestro caso al entorno laboral. La transferencia de los aprendizajes desde los ámbitos de la formación a los entornos laborales es un aspecto crucial en la generación del cambio organizacional que pretendemos, conducente a un mejor servicio público. Sin embargo, según los expertos, solamente transferimos espontáneamente entre un 5% y un 20% de lo que aprendemos en el aula. El mensaje es claro: hay que facilitar la transferencia. Desde hace algunos años el IAAP viene apoyando a través de MAESTRA la transferencia al puesto de trabajo de las competencias desarrolladas en las actividades formativas, sea cual sea la modalidad en la que se imparten éstas. Esto supone un cambio de modelo de gestión de la formación en el que hay que profundizar. Facilitar la aplicación de lo que se aprende en un entorno estrictamente formativo a las tareas diarias que tenemos asignadas en nuestro puesto de trabajo supone reconfigurar el entorno laboral y rediseñarlo también como lugar de formación; implica redefinir los papeles típicos en el proceso de formación/aprendizaje tradicional. Ya no basta con las figuras clásicas de formador y alumno; hay que añadir el papel del “integrador” de los aprendizajes en el entorno del trabajo. La unidad organizativa en la que van a incidir los aprendizajes se convierte en coprotagonista del proceso, en pie de igualdad con el formador y la persona que aprende.

Formar inicialmente en las competencias básicas requeridas por nuestra organización y transferir efectivamente dichas competencias al funcionamiento diario de las distintas unidades administrativas, exige implicar a éstas de forma sistemática en la gestión de la formación. Hay que hacer un esfuerzo importante: la responsabilidad de formar ha de ser asumida por toda la estructura de nuestra organización. Cada unidad administrativa, además de la función que tenga asignada en el seno de la organización, ha de ser un agente de desarrollo (personal y profesional) de las personas que la integran; debe responsabilizarse no sólo de la identificación y comunicación de las necesidades formativas que surgen en su seno, sino también de la respuesta a las mismas, de la promoción, acompañamiento y tutorización de los aprendizajes de sus miembros. Tenemos un amplio camino por recorrer.

Aprendemos, vamos cambiando paulatinamente los comportamientos, a lo largo de toda nuestra vida, con picos de mayor o menor intensidad, en función de las necesidades de adaptación a los entornos en que nos movemos. A su vez, vamos aprendiendo con mayor o menor sistematización. El aprendizaje formal es muy importante; en nuestras sociedades avanzadas, los sistemas educativos y de formación “reglada” suponen la dedicación de años de nuestra vida para facilitar la adaptación a entornos socio-económicos de una complejidad cada vez mayor, que requieren el desarrollo de competencias genéricas más y más sofisticadas en sus miembros. Como hemos visto, la formación/aprendizaje formal y sistemático tienen también su sitio en la adaptación inicial a los entornos laborales.

Aprendizaje informal, aprendizaje «natural»

Estos entornos no son inmutables, por muy regulados que se encuentren. Además de ser fluidos y cambiantes, en innumerables casos nuestros ecosistemas laborales son lo suficientemente complejos como para incluir, en proporciones variables, componentes de certeza/seguridad y de incertidumbre. Cuántas veces en nuestro trabajo diario nos enfrentamos a situaciones para las que no hay una respuesta “típica” adecuada, para las que no hay balizas que nos vayan indicando la dirección correcta, en las que tenemos que ir tentativamente elaborando retazos de “solución”. Aprender a lidiar con este tipo de situaciones es un reto continuo, de nuestro día a día. Tenemos que estar aprendiendo de forma continua. En estos casos, son menos aplicables los modelos de formación y aprendizaje sistemáticos que hemos comentado anteriormente, sujetos a análisis previo de necesidades y a planificaciones anuales. Tenemos que ir aprendiendo sobre la marcha. Tenemos que aprender a aprender. Tenemos que prestar atención al aprendizaje informal, responsable por otra parte de la mayoría de los cambios que se producen en nuestros comportamientos.

Nadie nace sabiendo. Nuestra trayectoria vital es una historia de aprendizajes: vamos construyendo los comportamientos que nos permiten (o impiden) adaptarnos a nuestros entornos fundamentalmente a través de tres “mecanismos” de aprendizaje: observación, interacción o experimentación e imitación.

Aprender es observar: mirar con atención, examinar, estudiar, analizar, (imágenes, palabras y textos, sonidos, frases y conversaciones, gestos, movimientos, comportamientos… en definitiva información a la que dotamos de significado y que procesamos en nuestro cerebro). Observamos directamente, con nuestros propios sentidos, o indirectamente, a través del “relato” de otros observadores; para aprender tan importante es lo que nosotros observamos de primera mano como lo que han observado terceros y nos es relatado por ellos mismos, siempre que éstos sean creíbles, relevantes, significativos.

Por otra parte, el proceso de observación mediante el que aprendemos no es pasivo; la observación generadora de conocimiento es dinámica, interactiva: observar presupone dialogar, interactuar con lo que estamos observando, establecer comunicación, incluso en muchos casos modificarlo; aprendemos cuando observamos los efectos de nuestra interacción con el entorno, tanto los deseados como los indeseados; especialmente en el aprendizaje social la interacción y la observación son dos procesos íntimamente entrelazados, aprendemos en la medida en que estamos inmersos en una comunicación continua con los demás, observando paralelamente los efectos de dicha interacción, tanto en nosotros como en nuestros interlocutores.

Finalmente, replicar, copiar, imitar y repetir es la última fase del aprendizaje: no hay aprendizaje, no hay cambio en nuestro comportamiento si no copiamos (y luego repetimos hasta la saciedad) lo que hemos observado; no hay que tener miedo a la imitación; los defectos en la imitación, y en la observación, pueden traducirse en defectos de aprendizaje… pero a veces, sobre todo cuando son conscientes, voluntarios (adaptaciones y variaciones sobre el modelo), pueden convertirse en fuente de innovación. Aprender informalmente, como los niños: observar, interactuar, imitar.

Entre otros, tres son los aspectos básicos de este aprendizaje informal, permanente, continuo, más allá del inicial, al que nos venimos refiriendo.

En primer lugar es autoaprendizaje; nosotros somos los protagonistas del mismo, somos los responsables principales de nuestro propio crecimiento y desarrollo; elegimos y seleccionamos los contenidos y los temas guiados por nuestros intereses, determinamos los momentos y los ritmos, decidimos los formatos, las fuentes de información, los canales de comunicación, los recursos y herramientas que utilizamos; en definitiva, vamos gestionando nuestro conocimiento y creando nuestro propio Entorno Personal de Aprendizaje; esto lo hacemos de forma constante, incluso de forma inconsciente.

En segundo lugar, es un aprendizaje centrado en nuestro quehacer diario; evidentemente nuestro quehacer diario es multifacético, abarca todos los aspectos de nuestra vida, pero ahora nos interesa el quehacer profesional; todos nosotros estamos (o deberíamos estar) preocupados y ocupados por y en la miríada de detalles y de elementos previstos e imprevistos que constituyen nuestras tareas e interacciones diarias, de cuya adecuada gestión depende el bienestar de los ciudadanos a los que atendemos y el nuestro propio; se supone que todos queremos hacer bien nuestro trabajo y, con mayor o menor éxito, vamos aprendiendo de nuestra propia experiencia; el aprendizaje en el puesto de trabajo es, potencialmente, una de las vías principales de nuestro desarrollo.

Finalmente es un aprendizaje social, interactivo, colaborativo; además de nuestra propia experiencia, existen muchísimas fuentes de información a las que podemos acudir para desarrollar nuestro conocimiento; ¿por qué no acudir a la fuente más próxima como es la experiencia de nuestros compañeros?. Las personas que trabajan en entornos laborales como el nuestro tienen un montón de conocimientos (explícitos e implícitos), son un “pozo de sabiduría”; han aprendido a resolver los pequeños o grandes problemas que se les plantean diariamente, los mismos a los que nos enfrentamos nosotros; han desarrollado estrategias para enfocarlos de forma novedosa, que nos enriquecen en nuestro propio abordaje. No hay que temer copiar, imitar, adaptar a nuestras circunstancias particulares la solución adoptada por nuestros compañeros.

Seamos los protagonistas de nuestro desarrollo

Desde hace ya unos años, el IAAP viene apostando por nuevas formas de aprendizaje informal, intentando facilitar la autoformación y el aprendizaje en el puesto de trabajo, así como el aprendizaje colaborativo y en red y la generación de conocimiento mediante Comunidades de Práctica, MOOC, NOOC y Social Learning. Esta voluntad se plasma en los Planes Anuales de Formación; en el de este año, tanto el Campus Activa como las Áreas Transversales de Innovación y Gestión del Conocimiento pretenden impulsar los aprendizajes informales y creativos, estrechamente vinculados a nuestros entornos laborales más próximos, en interacción continua no sólo con nuestros compañeros más cercanos físicamente, sino con aquellos a los que nos unen complicidades e intereses compartidos aunque estén muy lejos.

El mensaje nuclear de todos estos planteamientos es que nuestro protagonismo como aprendices (y también formadores, de forma complementaria) debe ser total y absoluto. Ya hemos visto cuál es la responsabilidad de la organización en la gestión y respuesta a las necesidades de Formación /Aprendizaje Formal Inicial. En el caso del Aprendizaje Informal y Continuo, determinante para nuestro desarrollo y el de la propia organización, el papel de ésta no debería limitarse sólo a diseñar y facilitar nuevas herramientas, métodos, formas y experiencias de formación, como ya viene haciendo. También tendría que desarrollar en su seno, en todos los niveles de su estructura jerárquica, una actitud y una aptitud favorecedoras del aprendizaje; además, tendría que rediseñar los puestos de trabajo y sus entornos organizativos inmediatos de modo que faciliten la eclosión de comportamientos responsables, autónomos, flexibles y cooperativos, que promuevan la asunción del protagonismo en nuestra autoformación y el flujo y entrelazamiento de nuestras curiosidades, experiencias y conocimientos. Creo que hay mucho margen para la mejora.

Para promover la participación e implicación en nuestro propio aprendizaje, el IAAP está creando actualmente una “red de agentes de formación” en la que participan personas de todas las Consejerías y Delegaciones. Su papel es incorporar la formación y el aprendizaje a nuestra agenda diaria: que todo el personal tome conciencia y comunique sus necesidades de formación, que conozca todos los recursos y herramientas formativas que el Instituto pone a su disposición, que haga uso de todas las posibilidades que para el desarrollo personal y profesional le brinda el IAAP, que se perciba y actúe como el centro, el pivote de su formación/aprendizaje.

Querer aprender es el primer paso del cambio; los agentes de formación son los encargados de prender la llama del interés, de “engancharnos” para lanzarnos a la aventura del conocimiento.