Por Rafael Márquez Rodríguez. Sección Selección y Provisión. Delegación del Gobierno de la Junta de Andalucía en Málaga
Planteamiento de la cuestión
El tránsito histórico de un Estado de Derecho, en el que el principio básico a garantizar por la institución estatal era el de legalidad, a un Estado Social como el nuestro, en el que junto al respeto de la legalidad adquieren protagonismo otra serie de principios igualmente demandados por la ciudadanía como los de transparencia, eficacia y eficiencia en la actuación de los poderes públicos, obliga a adaptar los enfoques tradicionalmente presentes en el diseño y ejecución de políticas públicas para reflejar esas crecientes demandas de una mayor transparencia en la gestión pública, así como de que la misma se lleve a cabo de forma eficaz, eficiente y económica. No es suficiente respetar y hacer respetar la ley, los ciudadanos/as quieren resultados y, además, que estos se produzcan sin los despilfarros que, demasiado frecuentemente, reflejan los medios de comunicación.
Desde esa perspectiva, los actuales sistemas de selección de personal funcionario (y también los de personal laboral, aunque no sean específicamente objeto de estas líneas) implantados en la Administración Pública española y, por lo que aquí nos atañe, específicamente en la Administración de la Junta de Andalucía, resultan, ciertamente, mejorables, como cada vez más frecuentemente se encargan de recordar voces autorizadas. El reconocimiento de este hecho objetivo no supone desconocer ni descalificar las bondades de los actuales sistemas, sino asumir el reto de que, admitiendo que son mejorables, venimos obligados a buscar e implementar ese margen mejora. No son cuestiones de legalidad las que lo demandan, sino de eficacia y eficiencia, detrás de las cuales hay una reivindicación de la ciudadanía de que la Administración responda a las expectativas (y a los recursos económicos que, en forma de impuestos, salen del bolsillo de los ciudadanos/as) puestas en ella.
Por ello, es forzoso reconocer que los sistemas actuales, tanto en lo que se refiere al procedimiento burocrático como al acierto en la selección de los más cualificados aspirantes a funcionarios, presenta una serie de inconvenientes que hacen de esa posibilidad de mejora una necesidad y, tratándose de la selección de los futuros gestores de los intereses públicos, una obligación. No partir de este presupuesto equivale, de algún modo, a reconocer bien la imposibilidad de mejorar o bien la falta de voluntad de hacerlo, y ninguna de ambas cuestiones deberían ser admisibles cuando se trata de gestionar los intereses y recursos públicos.
Por este motivo, en las siguientes líneas se recogen una serie de sugerencias de mejora que pueden ayudar a su debate y consideración de cara a una reorganización de los sistemas selectivos de personal funcionario, en el ámbito específico de la Administración General de la Junta de Andalucía, sin perjuicio de la posibilidad de exportación, adaptación mediante, a otros ámbitos sectoriales que admitan tal posibilidad.
No obstante, hay que hacer una previa advertencia. Cualquier propuesta de mejora de los sistemas selectivos de personal constituye tan solo una parte de la solución a un problema mucho mayor y más complejo, que pasa por la necesaria reorganización de la función pública de cara a afrontar adecuadamente la respuesta a problemas siempre aplazados y nunca enfrentados, como la gestión del conocimiento, el cambio generacional, la adaptación a las nuevas tecnologías, la evaluación del desempeño, la motivación del empleado público, instrumentar una verdadera carrera administrativa…, y todo ello sin perder de vista la razón de ser de la función pública: el servicio a la ciudadanía.
Principios de partida
En primer lugar, hay que partir de la ineludible existencia de una serie de principios constitucionales y legales que, bien porque constituyen la base misma de nuestro sistema democrático o bien por razones de eficacia organizativa de la Administración Pública, cualquier sistema selectivo debe respetar y cumplir plenamente de forma insoslayable. Estos principios podemos agruparlos en tres apartados:
1º. Principios rectores. De acuerdo con el artículo 23.2, 103.3 CE y 55.1 EBEP, el sistema selectivo debe respetar los principios de igualdad, mérito, capacidad y legalidad.
2º. Principios de garantía. Por disposición del citado art. 55.2 EBEP, también han de respetarse una serie de principios secundarios establecidos en garantía del respeto de los anteriores rectores o primarios:
a) Publicidad de las convocatorias y de sus bases.
b) Transparencia.
c) Imparcialidad y profesionalidad de los miembros de los órganos de selección.
d) Independencia y discrecionalidad técnica en la actuación de los órganos de selección.
e) Adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y las funciones o tareas a desarrollar.
f) Agilidad, sin perjuicio de la objetividad, en los procesos de selección.
3º. Principios de funcionamiento. Finalmente, otra serie de principios derivados del art. 103.1 CE, que informan el funcionamiento general de la Administración, son igualmente de aplicación en este caso. Tales principios son los de objetividad, eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación.
Objetivo a conseguir
La enunciación de los objetivos o, mejor dicho, del objetivo principal a conseguir resulta fácil, los desacuerdos llegarán, probablemente, a la hora de su concreción e implementación, así como a la hora de señalar los objetivos secundarios. Si la Administración Pública tiene como misión la consecución de los intereses públicos (art. 103.1 CE), en términos de objetividad y eficacia, está claro que esa finalidad es más fácil y factible de conseguir si se cuenta para ello con más y mejores recursos, y los recursos humanos son, sin lugar a dudas, el principal capital con el que cuenta la Administración para conseguir sus metas.
De esta forma, respetando los principios constitucionales y legales a los que arriba se ha hecho referencia, los sistemas selectivos, simplemente, deberían permitir seleccionar a los mejores candidatos/as. Este, y no otro, es el objetivo principal de los sistemas selectivos de personal.
Evidentemente, a este objetivo principal podríamos sumar otros secundarios debidamente jerarquizados: reducción de la temporalidad (y precariedad) laboral, acceso al mercado de trabajo, reducción del paro, de los tiempos de ejecución de la oferta de empleo público…, pero en la medida en que puedan dificultar o desvirtuar el objetivo principal deben estar necesariamente subordinados a la previa y plena consecución de este.
Establecido dicho objetivo, la pregunta que necesariamente surge a continuación es ¿quiénes son los mejores candidatos/as? Esta es una cuestión de suma importancia porque de su correcta respuesta surgirán los mimbres necesarios para conformar el sistema selectivo que nos propongamos establecer. Además, muy probablemente, según cual sea la contestación a esta, en apariencia, simple pregunta, comiencen a manifestarse diversidad de opiniones (ojo, esta diversidad no solo no es mala, sino que es per se enriquecedora, siempre y cuando no se constituya en obstáculo insalvable para llegar al consenso).
Pues bien, bajo mi personal punto de vista, el candidato/a ideal, abstractamente considerado/a, debería reunir los siguientes requisitos: conocimiento, aptitud y experiencia. Ahora bien, qué tratamiento hay a que dar a cada uno de estos elementos (valoración relativa en la puntuación final, forma de evidenciarlo, carácter eliminatorio o no…) es el primer punto donde las opiniones pueden ser muy diversas y, a menudo, subjetivas. En mi particular opinión, el procedimiento dirigido a la constatación de que el candidato/a reúne (y en qué medida) estos elementos debería reunir, jerárquicamente ordenados como sigue, las siguientes características:
1º. Conocimiento técnico adecuado (no suficiente, adecuado). La Administración, en cuanto persona jurídica, creación del Derecho y sujeto principal del Derecho Público, constituye un complejo orgánico sometido a una normativa en permanente cambio (la famosa “motorización legislativa”), normativa que, además, se caracteriza por su elevado nivel de complejidad técnica (sirva de muestra el conjunto de conocimientos, jurídicos y no jurídicos, que se engloban dentro del concepto “Derecho Administrativo Especial”), lo que demanda poseer, con carácter previo, un adecuado conocimiento de la misma y de los modos y límites de su funcionamiento.
2º. Profesionalidad. Dentro de este apartado se engloban todas aquellas conductas y actitudes que los aspirantes deberían desplegar en el ejercicio de su actividad profesional:
– por un lado, la capacidad de trabajar en equipo (en la Administración existe múltiples órganos colegiados, formales e informales a todos los niveles y raramente se desarrolla la labor profesional en solitario), de relacionarse con terceros (“colegas profesionales” de nuestra unidad, centro directivo, Administración de pertenencia o Administraciones diferentes) y, sobre todo, de relacionarse adecuadamente con la ciudadanía (capacidad que tiene como objetivo fundamental facilitar el ejercicio de los derechos ciudadanos).
– por otro, la capacidad de liderazgo (ojo, hay liderazgos que no persiguen fines constructivos o positivos para la organización en la que surgen), pero también contar con capacidad creativa e innovadora (la Administración debe ser permanentemente innovadora para adaptarse mejor y más rápidamente a los siempre cambiantes nuevos retos y demandas sociales), tener disposición para sumar esfuerzos y compartir resultados, reconocer méritos ajenos y recompensar esfuerzos. Así entendida, una persona proactiva sería aquella que no tiene miedo a pensar por sí misma ni a sugerir de forma constructiva medidas de mejora, aun a riesgo de que sean desoídas y, precisamente, a pesar de ello.
3º. Experiencia profesional. Como suele decirse, la experiencia es un grado. Contar con experiencia, siempre que sea de la misma naturaleza de las funciones propias del cuerpo al que se aspira, facilita la rápida adaptación a los contenidos, funciones y responsabilidades de cada puesto y mejora con ello la eficacia, eficiencia y productividad del tiempo de trabajo.
Propuestas de mejora
Entrando en el terreno de lo concreto, tomemos como ejemplo de referencia los procesos selectivos correspondientes a los Cuerpos de Administración General interdepartamentales (A1,1100, A1.1200, A2.1100, A2.1200, C1.1000 y C2.1000) para ilustrar el modelo de mejora que se propone. Este modelo debería incorporar los siguientes requerimientos:
Requisitos: conocimiento de idiomas. Además de los requisitos de acceso tradicionales, sería conveniente introducir progresivamente la acreditación del conocimiento de un idioma oficial de cualquiera de los Estados miembros de la Unión Europea, distinto al oficial en España. La justificación de ello radica en la pertenencia a un mundo cada vez más globalizado y a los diferentes flujos de población que, especialmente en Andalucía, afectan al origen lingüístico de la ciudadanía acreedora de los servicios públicos.
Dicho requisito sólo se exigiría inicialmente a los aspirantes a ingresar en cualquiera de los cuerpos y especialidades de los subgrupos A1 y A2. El nivel exigido sería el correspondiente al nivel B1 en el marco de referencia europeo y se acreditaría mediante certificación expedida por organismo autorizado para ello. En este sentido, hay que recordar que la acreditación de tal requisito desde hace ya algunos años viene siendo exigida para obtener el grado universitario, por lo que su introducción como requisito en los procesos selectivos no supondría un plus de exigencia con respecto a la capacidad que se ha de acreditar en el mundo universitario del que proceden los aspirantes de los subgrupos A1 y A2.
Progresivamente, en un plazo de cinco a diez años, dicha exigencia debería extenderse a los aspirantes a ingresar en cuerpos o especialidades de los subgrupos C1 y C2, mientras que para los subgrupos A1 y A2 se pasaría a exigir la acreditación del nivel B2.
Procedimiento. Aprovechando que existe en la actualidad la intención (otra vez) de revisar el Decreto 2/2002, de 9 de enero, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso, promoción interna, provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios de la Administración General de la Junta de Andalucía, convendría introducir, al amparo del artículo 14.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la obligación de los aspirantes a participar en pruebas selectivas de relacionarse electrónicamente con la Administración en lo que al procedimiento selectivo se refiere.
La justificación de la introducción de esta exigencia radica en el hecho de que al emplearse la tramitación electrónica se podría reducir considerablemente el período de duración de todo el proceso selectivo y, con ello, el de ejecución de la oferta de empleo público, una de las principales críticas de la que este instrumento de ordenación de recursos humanos es objeto, especialmente en la Administración andaluza. Por otra parte, no parece desproporcionado que se exija relacionarse electrónicamente con la Administración a quien pretende acceder a un empleo público en una organización que utiliza, como vía generalizada, la tramitación y comunicación electrónica.
Pruebas selectivas. En cuanto a los ejercicios en que consiste las pruebas selectivas, y sin perder de vista lo anteriormente indicado en relación con la definición de lo que se puede entender como el mejor candidato/a, las pruebas selectivas habrían de tener el siguiente contenido:
A) Prueba de conocimientos, formada por dos ejercicios, ambos de carácter eliminatorio, celebrados el mismo día, uno a continuación del otro. Únicamente, la superación del primer ejercicio otorgaría derecho a la corrección del segundo ejercicio. Estos ejercicios serían del siguiente tenor:
1º En primer lugar, un ejercicio de preguntas de tipo tests, con cuatro respuestas alternativas de las cuales solo una de ellas se considera válida, penalizando la comisión de tres errores con el descuento de un acierto. Se incluirían hasta cinco preguntas de reserva, en caso de anulación de alguna de las que formen parte del ejercicio. No podrán superar este ejercicio un número de aspirantes superior al triple de puestos convocados.
2º En segundo lugar, dos supuestos prácticos de preguntas de tipo tests, con cuatro respuestas alternativas de las cuales solo una de ellas se considera válida, penalizando la comisión de tres errores con el descuento de un acierto. Se incluirían hasta tres preguntas de reserva por cada supuesto, en caso de anulación de alguna de las que formen parte de ellos. No podrán superar este ejercicio un número de aspirantes superior al doble de puestos convocados.
Una vez publicada la calificación de cada ejercicio, los aspirantes dispondrían de un plazo de cinco días hábiles para formular las alegaciones que entiendan oportunas en relación con cada uno de dichos ejercicios, en su caso.
Para puntuar ambos ejercicios se utilizaría un sistema de valoración ponderada similar al existente en la Administración General del Estado, que habría de ser objeto de oportuna publicación en la sede electrónica del IAAP.
B) Prueba de profesionalidad, formada por dos ejercicios, ambos de carácter eliminatorio. celebrados el mismo día, uno a continuación del otro. Únicamente, la superación del primer ejercicio otorgaría derecho a la corrección del segundo ejercicio. Estos ejercicios serían del siguiente tenor:
1º En primer lugar, dos supuestos prácticos relativos a situaciones potencialmente conflictivas en equipos de trabajo y en relación con la ciudadanía, respectivamente. No podrán superar este ejercicio un número de aspirantes superior al 150% de puestos convocados. Previamente, se harían públicos los criterios de valoración a emplear por el tribunal para la corrección del ejercicio, entre los que se incluiría, necesariamente, la participación activa del aspirante en la resolución del conflicto.
2º En segundo lugar, dos supuestos prácticos consistente en elaborar una propuesta de actuación en relación con sendos problemas comunes en la Administración Pública, cuya solución debería proponer el aspirante dentro del marco técnico y legal vigente y con coste económico cero. No podrán superar este ejercicio un número de aspirantes superior al de puestos convocados. Previamente, se harían públicos los criterios de valoración a emplear por el tribunal para la corrección del ejercicio, entre los que figuraría, necesariamente, la innovación y creatividad de las soluciones ofrecidas.
Una vez publicada la calificación de cada ejercicio, los aspirantes dispondrían de un plazo de cinco días hábiles para formular las alegaciones que entiendan oportunas en relación con cada uno de dichos ejercicios, en su caso.
Para puntuar ambos ejercicios se utilizaría un sistema de valoración ponderada similar al existente en la Administración General del Estado, que habría de ser objeto de oportuna publicación en la sede electrónica del IAAP.
C) Realización de un período de prácticas, que no tendría carácter eliminatorio. La puntuación obtenida en este período de prácticas se sumaría a la puntuación final de los aspirantes para determinar el orden final de calificación del proceso selectivo.
La duración de este período sería de dos meses para los subgrupos A1 y A2 y de un mes para los subgrupos C1 y C2. El período de prácticas se llevaría a cabo por Comisiones de Selección auxiliares del correspondiente tribunal, las cuales estarían descentralizadas en cada provincia, cuando se tratara de cuerpos generales interdepartamentales (para ello se tendrían en cuenta las peticiones de los aspirantes), o centralizada, en el resto de cuerpos y especialidades.
Las Comisiones de Selección estarían formadas, al menos en un 50%, por funcionarios/as pertenecientes al cuerpo o especialidad al que se aspira, con al menos diez años de experiencia, y que cuenten con la capacidad técnica necesaria para impartir la formación teórica y práctica relacionada con las materias a que se refiera el temario de los ejercicios primero y segundo. Estas Comisiones tendrán la posibilidad de recabar la colaboración de asesores para la realización de las prácticas.
Aquellos aspirantes que acreditaran experiencia profesional en cuerpos o especialidades de funcionarios con funciones similares al cuerpo o especialidad al que se aspira tendrían la opción de quedar exentos de realizar el curso selectivo, otorgándoles, en tal caso, la misma calificación obtenida por el aspirante con calificación más baja en dicho período de prácticas.
En todo caso, la duración de todo el proceso selectivo no podrá ser superior a seis meses.
Hasta aquí no ha sido demasiado difícil llegar. Como suele decirse, el papel lo aguanta todo. Las propuestas contenidas en las líneas anteriores pueden estar cargadas de lógica y sentido común o ser un auténtico disparate. Pero lo que realmente importa, lo que todos/as como sociedad debemos plantearnos es que, si estamos de acuerdo en que la Administración Pública del futuro que todos/as queremos necesita los mejores recursos, y personalmente no tengo duda de que el más valioso de ellos es el capital humano, ¿qué vamos a hacer al respecto?
