Por Montserrat García López. Departamento de Actuaciones Jurídicas- administrativas en la extinta Dirección General de la Cuenca Mediterránea Andaluza (Málaga). Secretaría General de Medio Ambiente y Cambio Climático. Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio.
El relato del siguiente artículo se centra en los dos lustros y medio transcurridos desde las transferencias a la Comunidad autónoma de Andalucía de los recursos y aprovechamientos hidráulicos de las cuencas andaluzas que vierten al litoral mediterráneo y al litoral atlántico. Su extensión condiciona su contenido: una referencia a los hechos acontecidos, una recopilación de datos a modo de estado de la cuestión, pero suficiente para subrayar la necesidad constante de innovar y repensar la política de aguas, ya se sabe…, agua estancada, agua envenenada.
Introducción
En el siglo XXI el agua es el recurso natural por excelencia. Desde un punto de vista global, la presión ecológica y las respuestas a nuevos retos como el cambio climático apuestan por medidas de conservación, preservación o adaptación del medio ambiente, hábitats y ecosistemas. Así, por ejemplo, se cuida el volumen de los caudales ecológicos; el uso del recurso tiene límites, su sostenibilidad; o se mide y evalúa el impacto ambiental de toda infraestructura, incluidas la de obra hidráulica. Nuevos paradigmas se consolidan: la crisis del agua tiene que ver más con el gobierno y gestión del recurso que con la escasez. La concepción del agua como activo social y cultural y no solo económico debe conllevar una ética o moral, una gobernanza del agua, y a ella deben dar respuesta las instituciones públicas.
La evidencia de que el ciclo hidrológico es único y global está presente en los foros internacionales dedicados al agua. Conocedores de que las políticas nacionales de aguas interactúan pudiendo afectar al orden y a la conservación del ciclo se apuesta por novedosos enfoques para la gestión del recurso. De esta forma en el año 2000 la Asociación Mundial para el Agua definió la Gestión Integral de los Recursos Hídricos (GIRH) como “Un proceso que promueve la gestión y el desarrollo coordinados del agua, la tierra y los recursos relacionados, con el fin de maximizar el bienestar social y económico resultante de manera equitativa, sin comprometer la sostenibilidad de los ecosistemas vitales.”
La aportación europea a estas iniciativas ha sido la aprobación de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europea y del Consejo, la denominada Directiva Marco del Agua (DMA). Gracias a ella, se establece un marco comunitario de actuación, se define el agua como recurso natural, se prima su protección, y su uso se condiciona a pautas de desarrollo sostenible y recuperación de ecosistemas. Para ello utiliza como esquema de trabajo de la GIRH lo que denomina demarcación hidrográfica, definida como:
” la zona marina y terrestre compuesta por una o varias cuencas hidrográficas vecinas y las aguas subterráneas y costeras asociadas, designada con arreglo al apartado 1 del artículo 3 como principal unidad a efectos de la gestión de las cuencas hidrográficas.”
En España, la trasposición de la Directiva al derecho interno español motivó la modificación del Texto Refundido de la Ley de aguas (Real decreto legislativo 1/2001) y, en lo que aquí interesa, fijó mediante Real decreto 125/2007 el ámbito territorial de las demarcaciones hidrográficas, si bien. sobre la estructura de cuencas hidrográficas. Esto significa que en la implementación de la directiva se opta por mantener en la medida de lo posible, la estructura de cuencas hidrográficas mediante la correspondiente adición de las aguas de transición (masas de agua superficial próximas a la desembocadura de los ríos) y las costeras. Efectivamente, en la exposición de motivos del Real decreto se lee:
“En el caso específico de España, ese concepto [de demarcación hidrográfica] no puede operar sobre el presupuesto de un hipotético vacío previo, sino, al contrario, sobre una estructura de cuencas hidrográficas más que consolidadas y ajustadas en líneas generales a la estructura organizativa y de división competencial entre el Estado y las comunidades autónomas.”
Por lo que respecta a las división competencial referenciada en la exposición de motivos, las Comunidades autónomas, en virtud de lo dispuesto en sus Estatutos de Autonomía y respetando el régimen jurídico básico de la legislación sobre aguas, pueden asumir competencias sobre el dominio público hidráulico en cuencas hidrográficas comprendidas íntegramente dentro de su territorio, las denominadas cuencas intracomunitarias. Por ejemplo, el Tribunal Constitucional confirmó que la cuenca del Guadalquivir tiene consideración de intercomunitaria puesto que sus aguas discurren por las Comunidades Autónomas de Andalucía (90.22%), Castilla- La Mancha (7.13%), Extremadura (2.45%) y Murcia (0.20%). Por otro lado, la consolidada estructura organizativa hace referencia a las Confederaciones hidrográficas.
La figura de la Confederación hidrográfica se creó mediante Real decreto de 5 de marzo de 1926 con la función principal de formar un plan de aprovechamiento de las aguas que discurren por el cauce de los ríos de la Confederación y la ejecución de sus obras (Art. 7). Si bien la historia de las Confederaciones no ha sido pacífica, -hay que detenerse en cada época y caso para conocer sus facultades, su composición, sus órganos de gobierno y la capacidad de representación de los intereses particulares y generales-, en cualquier caso, el sistema confederal contribuyó a la transformación física y económica del país mediante la obra hidráulica, ésta permitiría la extensión de los regadíos y la producción de energía. Su función y sus facultades se crearon acordes a la concepción del agua como recurso económico de principios del siglo XX.
Actualmente a la gestión del agua en España no le faltan elementos que tensionan el sistema: los nuevos discursos sobre el agua; las exigencias europeas; las tendencias a patrimonializar el recurso por parte de distintos sectores y territorios; las series climáticas y el calentamiento del planeta, así como, sus efectos en el ciclo hidrológico; la presión tanto de la demanda de países que importan agua a través del comercio de materia prima, como la presión sobre su uso por sectores estratégicos; la globalización; la homogeneización de la gestión que discrimina costumbres locales. Todos ellos son elementos que tienen que inspirar a las Administraciones, en su distinto nivel, a construir una gobernanza del agua. En lo que respecta al territorio andaluz la secuencia de los acontecimientos está resultando complicada y de gran impacto institucional, y por ello, no menos motivadora.
Las transferencias de las Cuencas andaluzas
El Estatuto de Autonomía de Andalucía de 1981 en su art. 13.12 reconocía las competencias exclusivas en materia de recursos y aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos cuando las aguas transcurran únicamente por Andalucía y de las aguas subterráneas cuando su aprovechamiento no afecte a otro territorio (cuencas intracomunitarias). El mandato autonómico legitimó en las mencionadas materias el traspaso de funciones y servicios a la Comunidad Autónoma de las cuencas mediterráneas andaluzas (Confederación Hidrográfica del Sur) desde el 1 de enero de 2005, y de las cuencas atlánticas andaluzas (Confederaciones Hidrográficas Guadalquivir y Guadiana) desde el 1 de enero de 2006.
En otras palabras, La Comunidad asume la gestión de las cuencas mediterráneas del Sur entre el límite de los territorios municipales de Tarifa y Algeciras y la desembocadura del río Almanzora excluida la Rambla de Canales (Almería), así como, de las cuencas atlánticas de Guadalete y Barbate- principalmente la provincia de Cádiz- y Tinto, Odiel y Piedras- prácticamente la provincia de Huelva.
El nuevo Estatuto de Autonomía de 2007 habilitó el traspaso de funciones y servicios a la Comunidad autónoma en materia de recursos y aprovechamientos correspondientes a las aguas del Guadalquivir que discurren íntegramente por el territorio de la comunidad. La transferencia tuvo efectividad desde el 1 de enero de 2009 hasta el 22 de octubre de 2011, puesto que la STC 30/2011 declaró inconstitucional el art. 51 del Estatuto de Autonomía por el que se atribuía a la Comunidad autónoma las competencias exclusivas sobre las aguas del Guadalquivir que transcurren por su ámbito territorial y no afectan a otra Comunidad autónoma. Conforme interpretó el Tribunal Constitucional, el criterio de la cuenca hidrográfica como unidad de gestión, en atención al conjunto de intereses afectados, cuando la cuenca se extiende al territorio de más de una Comunidad autónoma son supracomunitarios.
En el entretanto, Andalucía trató de construir, con respeto al ordenamiento estatal, un régimen jurídico del agua adecuado a lo que consideraba sus necesidades, en consecuencia aprobó la Ley de Aguas de Andalucía (Ley 9/2010 de 30 de julio). La ley dedica el título I a la Administración del Agua en Andalucía, divide las principales funciones entre el Gobierno y la consejería competente en materia de agua y reserva al Consejo de Gobierno la regulación de los órganos participados en la gestión del agua.
La Administración hidráulica andaluza
Institucionalmente, se pueden distinguir dos etapas en el ejercicio de las funciones y servicios traspasados y asumidos por la Consejería competente en materia de agua. En una primera la Consejería de Medio Ambiente atribuye las funciones a la Agencia Andaluza del Agua (AAA), creada por Ley 3/2004 de 28 de diciembre, se trata de un organismo autónomo de carácter administrativo. La segunda etapa se inicia con la Ley 1/2011 de 17 de febrero de reordenación del sector público andaluz, su artículo 24 extingue la Agencia Andaluza del Agua, si bien con efectos desde el 29 de abril de 2011, fecha de entrada en vigor del Decreto por el que se aprueba la estructura orgánica de la Consejería de Medio Ambiente, a la que se integran las competencia y organismos propios de la Administración Hidráulica de la Junta de Andalucía.
En los escasos siete años de existencia de la AAA (2005-2011), se aprobaron sus estatutos iniciales mediante el Decreto 55/2005 de 22 de febrero, se modificaron en los años 2006 y 2009, en éste último caso con el objetivo prioritario de adoptar la estructura orgánica de la Agencia para asumir las transferencias correspondientes a la cuenca del Guadalquivir. De esta forma, las primeras D. G. de la Cuenca Mediterránea Andaluza (2005) y D. G. de la Cuenca Atlántica Andaluza (2006) se suprimen y se crearon, entre otras, la D. G. de Domino Público Hidráulico y la D. G. de Infraestructuras y Explotación.
Esto es, de una estructura nominada por zonas geográficas se pasa a una estructura organizada por materias. Ello no afectó al principal logro de la Agencia: crear y poner en marcha el Consejo del Agua de cada Demarcación Hidrográfica, órgano colegiado de participación administrativa en la planificación, gestión y administración de sus recursos. Por ejemplo en la Demarcación Hidrográfica de las cuencas mediterráneas se celebraron siete sesiones entre los años 2008 y 2011 con aspiraciones a constituirse en un auténtico foro de toma de decisiones colegiadas en materia de aguas.
Una vez extinguida la AAA e integradas sus funciones y órganos en la Consejería de Medio Ambiente, la aprobación de los sucesivos decretos de organización ha modificado la ubicación del agua dentro de la estructura orgánica de la Consejería. De esta forma, la Secretaría General de Agua, cuatro decretos de estructuras posteriores, se denomina Secretaría General de Medio Ambiente y Cambio Climático. Y en materia de órganos colegiados, el Decreto 477/2015 de 17 de noviembre establece un marco general para la actualización de los mismos a la nueva situación orgánica, aún en fase de readaptación.
De lo expuesto se concluye que la Administración Hidráulica andaluza es una tarea en construcción, una oportunidad para desarrollar una estructura institucional para la puesta en práctica de un tipo de gobernanza del agua, esto es, un nuevo estilo. Aquellos quienes estudiamos desde hace años las buenas prácticas en la gestión del agua, ya sean de ámbito local, nacional y/o internacional sabemos que el agua no queda como asignatura pendiente. El liderazgo que no asume un sector queda copado por los intereses de otro. Por ello, la Administración Hidráulica tiene que mostrase en su mejor versión, esto implica hacer valer conceptos como la huella hídrica, el comercio de agua virtual, agua verde, agua azul en la elaboración y planificación no sólo de la políticas de aguas, sino en estrategias económicas, agrícolas, de turismo, de organización de territorios….etc. y podemos continuar enumerando.
