La nueva Hoja de Quejas y Reclamaciones en Andalucía

El pasado 3 de junio se publicó en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía el Decreto 472/2019, de 28 de mayo, por el que se regulan las hojas de quejas y reclamaciones de las personas consumidoras y usuarias en Andalucía y su tramitación administrativa. Esta norma, que entra en vigor a los seis meses de su publicación, esto es, el 4 de diciembre de 2019, introduce importantes novedades que deberían ser conocidas por la ciudadanía y empresas en general y por los empleados y empleadas públicas en particular. Los principales cambios se refieren al propio modelo de hoja de quejas y reclamaciones; a la fase previa, pre-administrativa o negociadora; y a la fase administrativa o decisora.

Este nuevo régimen jurídico es fruto de un trabajo de análisis iniciado hace más de dos años, en colaboración con la Escuela Andaluza de Salud Pública con la participación de las organizaciones profesionales y empresariales, de personas consumidoras y usuarias, y de los servicios de Administraciones Públicas con competencia en consumo de Andalucía. En efecto, habíamos observado cómo muchas personas no tenían claro para qué servía una hoja de quejas y reclamaciones o, al menos, existía una gran diversidad de opiniones al respecto: desde quienes consideraban que servía para que la Administración resolviera su asunto directamente, hasta quienes pretendían que con la simple presentación de una hoja se incoara un procedimiento sancionador y se impusiera una sanción. Naturalmente, esta diversidad generaba múltiples expectativas que, en no pocas ocasiones se veían frustradas cuando la Administración que había tramitado la hoja no había podido lograr un acuerdo entre las partes y tampoco observaba la comisión de una infracción. En estos casos se solía archivar para desolación del interesado. También se había observado cómo la tramitación de una reclamación no seguía un auténtico procedimiento administrativo: no se fijaban plazos de admisión o inadmisión; ni tampoco plazos de terminación del procedimiento; no se preveía la posibilidad de recurso; ni tampoco estaban claras las competencias de los servicios de consumo. Por último, teníamos que intentar dotar de valor al trabajo administrativo: no tenía sentido que, tras analizar un asunto e intentar sin éxito que las partes se pusieran de acuerdo para solucionarlo, el expediente concluyera con un mero archivo. Todo el conocimiento y toda la experiencia de los gestores de consumo debía ser aprovechado y convertir a los servicios públicos de consumo (OMICs, Servicios Provinciales) en entidades de resolución alternativa de litigios de consumo, que emitieran una resolución no vinculante, de manera similar a lo que hacen el Banco de España o la Agencia Estatal de Seguridad Aérea, entre otros.

Sin embargo, antes de entrar a analizar estas novedades resulta conveniente que afrontemos tres cuestiones preliminares:

1ª) El Decreto 472/2019, de 28 de mayo, no atribuye ninguna nueva competencia o servicio a las entidades locales de Andalucía. Un Decreto nunca podría hacer esto. La tramitación de reclamaciones ya era una competencia propia de los municipios andaluces por disposición del artículo 92.2.j) del Estatuto de Autonomía para Andalucía y, muy especialmente, del artículo 9.15.c) de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía.

2ª) El Decreto 472/2019, de 28 de mayo, no regula ni pretende regular ni la mediación de consumo, ni la tramitación de los expedientes sancionadores de consumo. Por lo tanto, en esto el nuevo Decreto nada cambia con respecto al anterior.

3ª) El Decreto 472/2019, de 28 de mayo, lo que sí hace es reorganizar la tramitación de reclamaciones. Para ello establece unos nuevos criterios de competencia territorial y material, y se clarifica el procedimiento administrativo, dotándolo de plazos, posibilidad de recursos y garantías para el ciudadano. Se evitan solapamientos y duplicidades en la tramitación, incrementando la utilidad y la cercanía del trabajo administrativo para la ciudadanía.

Entrando ya a analizar los principales cambios de la nueva norma, el modelo de hoja de reclamaciones que estará vigente a partir del 4 de diciembre de 2019 es quizás el que más llama la atención. En efecto, podemos observar cómo se pasa a un formulario vertical, más sencillo de cumplimentar y más intuitivo. Se sitúan en primer lugar las instrucciones (anverso) para fomentar su lectura, y en el formulario propiamente dicho (reverso) se han eliminado tanto las casillas de aceptación de mediación y arbitraje, como el espacio destinado a que la empresa formulara sus observaciones. Por lo que respecta a las casillas, la práctica demostraba que era confusas y que, con frecuencia, no se tenía claro quién las había marcado. Por ello se suprimen y se traslada a la empresa la obligación de expresar en su escrito de respuesta a la reclamación, si acepta o rechaza someterse a mediación o arbitraje. Por otro lado, el espacio destinado a las observaciones de la empresa reclamada inducía a error porque no eran pocas las que consideraban cumplida su obligación de responder al reclamante rellenando dicho espacio, cuando lo cierto es que esto no era así, arriesgándose a una sanción por tal ausencia de contestación. Como anteriormente, se opta porque sea en un escrito posterior donde, de manera más detallada y completa, la empresa exprese su visión del conflicto. Finalmente, se introduce un espacio nuevo destinado a que la persona consumidora explique qué pretende con su reclamación. Y es que, en no pocas ocasiones, se relatan los hechos pormenorizadamente pero no se pide nada concreto. Así, para facilitar a la empresa el conocimiento del motivo de la reclamación (y darle una oportunidad para que resuelva el problema); para que la propia Administración que va a realizar una propuesta de solución conozca las pretensiones de la parte reclamante; y para una finalidad estadística, se han introducido distintas opciones que facilitan la concreción de la pretensión.
En cuanto a los carteles informativos, la principal novedad es que en todos ellos aparecerá ahora la dirección de la página web, el teléfono y el correo electrónico de Consumo Responde. De esta manera, en cada establecimiento comercial de Andalucía habrá información de este útil servicio público gratuito de la Junta de Andalucía, de información en materia de consumo.

Un segundo grupo de cambios que introduce el Decreto 472/2019, de 28 de mayo, se refiere a la fase previa, pre-administrativa o negociadora, esto es: desde que se solicita una hoja de reclamaciones a una empresa hasta que ésta contesta a la misma, sin que la Administración tenga conocimiento de la misma. Una primera novedad es que, entre las empresas y profesionales obligados a disponer de hojas de quejas y reclamaciones, también lo están aquellos a los que una normativa sectorial específica les obligue a tener otros formularios y mecanismos de reclamación análogos de carácter administrativo (transporte ferroviario, transporte por carretera…) o posean mecanismos corporativos o profesionales propios (profesionales colegiados). También se incluyen expresamente entre los obligados a quienes presten sus servicios de manera itinerante en vehículos (VTC, mensajeros…), así como a quienes presten servicios a través de aplicaciones móviles o plataformas, que en las mismas deberán informar de cómo pueden las personas usuarias reclamar.

Como ya sabemos, cuando una persona está disconforme con un producto o servicio, la mejor opción es siempre presentar una hoja de quejas y reclamaciones. Pero, ¿dónde puede conseguirse una? Según el nuevo Decreto en cuatro sitios: 1º) En Consumo Responde, descargándola; 2º) En el propio establecimiento, solicitándola personalmente; 3º) En la empresa, solicitándola por correo postal o electrónico; y 4º) Solicitándola a la persona que presta los servicios a domicilio o utilizando un vehículo. La nueva norma permite a la persona consumidora solicitar a la empresa que remita un ejemplar de hojas de quejas y reclamaciones, bien en formato papel, bien electrónico. Asimismo, también contempla la posibilidad de que la persona reclamante haga llegar la reclamación a la empresa sin necesidad de entregarla personalmente. Sin duda ello ahorrará muchas situaciones incómodas.

En todos los casos, la entrega es obligatoria, inmediata (en un plazo máximo de cinco días en el caso de solicitarse por correo) y gratuita, aunque la parte reclamada no haya llegado a realizar entrega de bienes ni prestación de servicios alguna. Es decir, no es necesario llegar a consumir para poner una reclamación. Tampoco puede la empresa remitir a otras dependencias para entregar la hoja solicitada. Una vez que la persona consumidora tiene en su poder la hoja de quejas y reclamaciones procede cumplimentarla. El nuevo Decreto deja claro que puede sacarse la hoja del establecimiento para poder rellenarla en un lugar más cómodo (en casa, por ejemplo). Una vez rellena procede presentarla: la empresa se queda con un ejemplar y devuelve los otros dos firmados y sellados a la parte reclamante. En esto nada cambia la nueva normativa. A partir de la presentación la empresa o profesional reclamado dispone de diez días hábiles para responder a la persona consumidora. La nueva normativa obliga a dar una respuesta razonada más completa. En concreto, la contestación deberá incluir:

1. Una propuesta de solución al conflicto o bien una justificación de la negativa a dicha propuesta.
2. La manifestación expresa de aceptación o rechazo de mediación o arbitraje de consumo.
3. La información de si está adherida a una entidad de resolución alternativa de conflictos de consumo pública, si opta o está obligada a otra.
4. Y, si no está adherido u obligado, información sobre alguna entidad competente para conocer de la reclamación (una OMIC, por ejemplo) y si participaría en el procedimiento.

Como sucedía en el anterior Decreto, la negativa a facilitar, firmar o recibir la hoja de quejas y reclamaciones, así como la negativa a permitir sacarlas de establecimiento por parte de las personas obligadas a ello, es motivo de sanción. En estos casos se podrá solicitar el auxilio de las fuerzas y cuerpos de seguridad competentes más próximos. Sólo cuando la empresa reclamada ha respondido y la contestación no satisface a la persona consumidora, o bien cuando han transcurrido diez días sin recibir ninguna respuesta, se puede presentar la hoja de reclamaciones en la Administración de consumo para iniciar un procedimiento administrativo, acompañándola de la, en su caso, respuesta de la empresa, así como de toda la documentación que apoye su pretensión (facturas, contrato, folletos, etc.). Comienza entonces la fase administrativa o decisora.

Al margen de esta tramitación administrativa conforme al Decreto 472/2019, de 28 de mayo, cuya finalidad última es obtener un pronunciamiento no vinculante de la Administración en el asunto de que se trate, las personas consumidoras pueden requerir de los servicios públicos de consumo (OMICs y Servicios Provinciales) otra serie de actuaciones: información, asesoramiento, negociación asistida, mediación, arbitraje, intermediación, etc. En todas estas no regirá el nuevo Decreto.

El nuevo Decreto 472/2019, de 28 de mayo, pretende racionalizar la tramitación de una hoja de quejas y reclamaciones. Se intenta impedir que haya dos organismos administrativos que sean competentes para tramitar a la vez una misma reclamación. Por ello se establece un criterio de competencia territorial y otro de competencia material para que siempre sea una única la Administración que gestionará una reclamación. Siempre en beneficio de las personas consumidoras la Administración especializada se preferirá a la generalista; y la Administración más cercana a la más lejana. En efecto, la persona que presente una hoja de reclamaciones a la Administración deberá dirigirse al servicio público de consumo de inferior ámbito territorial que corresponda a su domicilio (normalmente la OMIC de su municipio). Este servicio de consumo llevará a cabo cinco exámenes:

1º) Examen de naturaleza:
El empleado público analizará si se trata de una verdadera reclamación en materia de consumo o simplemente se ha utilizado el formulario para expresar otra demanda (recurso ante decisiones administrativas, problemas entre particulares, quejas por el funcionamiento de los servicios públicos…). En el primer caso continuará la tramitación. En el segundo se trasladará al organismo competente.

2º) Examen de competencia territorial:
Una vez determinada que la reclamación sí es de consumo, el órgano que la tramita deberá comprobar que es el de inferior ámbito territorial correspondiente al domicilio de la persona reclamante. Cuando en una localidad no exista un servicio público que tramite reclamaciones, corresponderá la tramitación a la Delegación Territorial de la Junta de Andalucía competente en materia de consumo (actualmente la de la Consejería de Salud y Familias). En caso de no ser competente se trasladará al órgano que lo sea.

3º) Examen de admisibilidad:
Una vez que haya determinado que es competente, el órgano deberá remitir a la persona reclamante en un plazo máximo de diez días hábiles desde la recepción, una comunicación informando de la fecha de recepción (acuse de recibo), del plazo máximo duración del procedimiento (tres meses) y de que el informe que, en su caso, se dicte no será vinculante ni recurrible. A continuación se procede a analizar si concurre alguna de las causas de inadmisión previstas en el Decreto. Esta es una novedad con respecto a la normativa anterior, que no preveía causas de inadmisión de una reclamación. Estos motivos por los que se puede inadmitir una reclamación de consumo son, resumidos, los siguientes:

a) Presentación de la reclamación directamente a la Administración sin presentarla primero a la empresa y darle, por tanto, la oportunidad a responder y solucionar el problema.
b) Presentación de la reclamación sin esperar los diez días que tiene la empresa para responder (el motivo es el mismo que el anterior).
c) Que el objeto o contenido de la reclamación sea frívolo por su escasa relevancia o entidad, vejatorio o notoriamente infundado.
d) Que algún órgano judicial o administrativo conozca o haya conocido de la misma reclamación (se busca evitar la duplicidad de tramitaciones).
e) Que el conflicto no sea de consumo.
f) Que la reclamación verse sobre intoxicación, lesión, muerte, delito y responsabilidad derivada de ellos.
g) Que haya transcurrido más de un año desde que se puso la reclamación a la empresa.

En estos casos la resolución de inadmisión habrá de dictarse en un plazo máximo de 15 días hábiles desde la recepción de la reclamación. Contra la misma cabe recurso administrativo (de alzada o de reposición según quien dicte la resolución). Si lo que se observa es un defecto subsanable que no determina la inadmisión, lo que procederá es requerir a la parte reclamante para que lo subsane en un plazo máximo de diez días hábiles advirtiéndole de que, de no hacerlo, se le tendrá por desistido.

4º) Examen de competencia material:
Una reclamación de consumo, presentada por una persona en el servicio público de consumo de su localidad, en la que no concurra ninguna causa de inadmisión, puede tratar de una materia para la que exista un organismo específico que las tramite. Sin ánimo de ser exhaustivos el siguiente cuadro se refiere a las principales materias que cuentan con organismos específicos:

Cuando se compruebe por el servicio público de consumo que esté tramitando la reclamación que verse sobre alguna de las materias anteriores, se procederá al archivo informando a la persona reclamante de donde puede dirigir su reclamación.

5º) Examen de posible solución:
Cuando la reclamación sea de consumo, exista competencia, no concurra ninguna causa de inadmisión, ni exista ningún organismo especializado que pueda tramitarla, el servicio público de consumo analizará si, a su juicio, es posible encontrar una solución acorde con el ordenamiento jurídico que satisfaga a ambas partes. En ocasiones será necesario requerir a alguna de las partes alguna información adicional. Si no es posible realizar ninguna propuesta de solución (porque se carezca de elementos suficientes de valoración, por ejemplo) se archivará por este motivo. Pero en los casos en los que sea posible proponer una solución, así se hará, informándoles también de la posibilidad de acudir a mediación o arbitraje. Se les dará diez días para que se pronuncien (es ahora cuando la empresa puede informar a la Administración de su punto de vista). Pudiera ocurrir que las partes acepten la propuesta, o bien que se sometan a mediación o a arbitraje. En estos casos se archivará por estos motivos. También se archivará si las partes llegan a una acuerdo (con o sin ayuda del servicio público de consumo), si el reclamante desiste o si el reclamado se allana.

En los casos en los que las partes no acepten la solución propuesta, el órgano que esté tramitando la reclamación procederá a su archivo también. Pero en este caso el archivo se acompañará de un informe no vinculante ni recurrible que habrá de contener, en todo caso:

a) Un análisis del conflicto planteado entre las partes.
b) Un resumen de las actuaciones practicadas por el servicio público de consumo que haya tramitado la reclamación.
c) Una valoración jurídica con una solución del conflicto no vinculante para las partes.
d) La información a la persona consumidora y usuaria sobre los derechos y mecanismos de defensa que el ordenamiento jurídico le reconoce, así como las vías existentes para la resolución de la controversia.

Con este informe, lo que se pretende es que la Administración que ha tramitado una reclamación de consumo aporte valor a su trabajo. Pensamos que no es lo mismo que una persona reciba una simple resolución de archivo, a que reciba un informe de un órgano especializado en consumo, analizando su problema y dando una solución al mismo. Es cierto que no será una solución vinculante (como tampoco lo son los informes del Banco de España, de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea o de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones), pero, sin duda, en no pocas ocasiones, tanto la empresa como la persona consumidora lo aceptarán como una solución válida. Y confiamos también en que, en los casos en los que no sea aceptada, los órganos judiciales lo valorarán adecuadamente.

En definitiva, la nueva regulación de las hojas de quejas y reclamaciones en Andalucía que establece el Decreto 472/2019, de 28 de mayo, en vigor desde el 4 de diciembre de 2019, pretende dotar de una mayor transparencia y seguridad jurídica tanto la presentación de una reclamación como su tramitación posterior. Asimismo se persigue homogeneizar el procedimiento administrativo, dotarlo de plazos claros y aportar valor al mismo para el interés general de la ciudadanía. Todo ello para lograr que la actividad administrativa en la tramitación y resolución de reclamaciones sea de alta calidad, independiente, imparcial, transparente, efectiva, rápida y justa, en coherencia con los principios y valores de la Ley 7/2017, de 2 de noviembre, por la que se incorpora
al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/11/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, relativa a la resolución alternativa de litigios en materia de consumo.