Diez lecciones aprendidas en la gestión de subvenciones.

En el día a día de la gestión pública, cuando un programa, un proyecto, una convocatoria, un contrato… llega a su fin o se produce un cierre de ciclo (como es el caso), es el momento de reflexionar sobre los resultados obtenidos, analizar tanto las fortalezas como las debilidades del proyecto desarrollado, documentarlas y trasladarlas al equipo de trabajo. Esto nos permite, no solo evitar repetir errores del pasado, sino adquirir enseñanzas a implementar en futuros retos. De ahí la importancia de las lecciones aprendidas, al generar un conocimiento de gran valor.

Somos parte de un equipo multidisciplinar que ha venido trabajando codo con codo en la ejecución de diversas políticas públicas instrumentadas mediante subvenciones durante los últimos 10 años. Así ha sido mucho lo vivido, lo sufrido y el conocimiento acumulado.

Durante este periodo de tiempo se ha desarrollo, con recursos propios, un tramitador para la gestión de todo tipo de subvenciones: Regladas, tanto en concurrencia competitiva como no competitiva, de concesión directa, de justificación previa y diferida, con un solo beneficiario y con una pluralidad de ellos, con importes de subvención concedida tanto de pequeñas como de elevadas cantidades…

Además, la implantación del tramitador para la gestión de las subvenciones se hizo de manera gradual, no extendiéndose desde el inicio a todas las fases del procedimiento, sino que fue desarrollándose al ritmo que avanzaban las distintas convocatorias.

En el inicio de la gestión de las subvenciones a través del tramitador, los avances eran lentos y los errores a veces impedían que se percibiera los cambios que se iban generando poco a poco, pero tanto las buenas como las malas decisiones nos enseñaron muchísimo y nos han llevado hasta aquí.
Por eso, tras todo ese camino, hemos pensado que podría ser útil compartir, al menos, diez lecciones aprendidas durante todo este tiempo. Y se nos ha ocurrido hacerlo a golpe de refranero.

Introducción. Renovarse o morir.
El procedimiento administrativo de concesión y justificación de subvenciones, tal y como hoy lo gestionamos, se reguló en 2003, por lo que va a cumplir ya la friolera de 20 años. Durante todo este tiempo la normativa administrativa ha ido evolucionando, entre otros aspectos, hacia una mejor y más moderna gestión del proceso y de los datos que en él se tratan. Muestra de ello es, a nivel nacional, la regulación de la base de datos nacional de subvenciones (que tiene por finalidades promover la transparencia, servir como instrumento para la planificación de las políticas públicas, mejorar la gestión y colaborar en la lucha contra el fraude de subvenciones y ayudas públicas) o, a nivel autonómico, el Decreto 282/2010, de 4 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de Concesión de Subvenciones de la Administración de la Junta de Andalucía, instrumentos con los que se dieron importantes pasos hacia la racionalización y la simplificación del procedimiento.
Esta última norma, el Reglamento de Subvenciones de Andalucía, ya apuntaba a que las Consejerías, en un breve espacio de tiempo, debían adoptar las medidas necesarias para posibilitar que la tramitación electrónica de sus procedimientos de concesión de subvenciones fuera completamente electrónica.
Sin embargo, siendo honestos y poniendo el foco en la realidad de la gestión diaria de multitud de subvenciones en nuestra Comunidad Autónoma, seguimos teniendo pendiente el gran reto que significa digitalizar de forma integral la gestión de las subvenciones.

Lección primera. Ojos que no ven, ¿corazón que no siente?
Al iniciarse el diseño de un programa articulado a través de una subvención, tradicionalmente todos los esfuerzos se centran en la fase de concesión. De hecho, para organizar la tramitación la mayoría de las aplicaciones y tramitadores existentes se centran en esta fase, no abordándose el resto de fases de la tramitación o haciéndolo de una forma muy somera. Pero que solo veas la concesión no significa que el resto de fases no exista. Tras la concesión hay vida, mucha vida. Una vez concedida la subvención, no se da por terminado un expediente administrativo de subvención, sino que comienza una parte de suma importancia, de hecho, quizá la fase de justificación sea la fase más delicada del proceso y la que normalmente genera más documentación, carga administrativa y, sobre todo, mayor exigencia de análisis. Por tanto, es aquí donde el gestor más necesita apoyarse en un sistema que facilite la gestión y el análisis de datos.
En definitiva, diseña el sistema teniendo en mente el proceso completo no solo la concesión de forma que los modelos puedan atender sin grandes esfuerzos los requerimientos de la justificación.

Lección segunda. Quien mucho abarca poco aprieta.
La gestión del procedimiento de subvenciones sigue el natural proceso cíclico de la tramitación del procedimiento administrativo común, por lo que, en la mayoría de los casos, la documentación generada es muy similar, con pequeñas variaciones entre sí y con pequeñas tareas recurrentes. Es en estas últimas donde encontramos la llave de la automatización, en las pequeñas cosas. Notificar una resolución, subir o descargar documentación del portafirmas, pegar varios PDF… Suelen ser tareas que no se recogen en el proceso de automatización por entender que las mismas no tienen calado.

Sin embargo, la realidad es bien distinta, puesto que durante su ejecución se producen multitud de errores y además requieren una cantidad de tiempo ingente cuando el número de expedientes aumenta. Por tanto, lo ideal es comenzar con la automatización de pequeñas tareas en una fase concreta de la gestión y a partir de ahí extenderla a la totalidad del procedimiento. No perder la prioridad sobre la automatización de las pequeñas tareas nos permitirá avanzar hacia una tramitación de expedientes sin errores y en el menor tiempo posible.

Lección tercera. Divide y vencerás.
Como decíamos en la lección anterior, la gestión de las subvenciones sigue el natural proceso cíclico del procedimiento administrativo, por lo que hay un 90% de la tramitación que es predecible y lineal, pero también hay un 10% que no es monocromo y que depende del contexto y los condicionantes que se hayan establecido. Por ejemplo, no es lo mismo gestionar convocatorias con un elevadísimo número de beneficiarios, pero importes de subvención muy pequeños, que gestionar una subvención con un único beneficiario con un proyecto a ejecutar y una subvención de grandes dimensiones.
Por ello, la clave para ofrecer una herramienta versátil que abarque todo tipo de casuística es la parametrización, que añada un contexto que permita dar respuesta al mayor número posible situaciones que se pueden plantear.
La parametrización permite evitar desarrollos o, al menos, limitarlos. Partiendo de ese 90% de la tramitación de un expediente que es completamente lineal, se pueden definir de forma sencilla flujos de tramitación formados por tareas parametrizadas, de forma que se implementen y ejecuten de una forma secuencial y no requiriendo procesos paralelos.

Lección cuarta. Quien evita la ocasión evita el peligro.
Una de las grandes ventajas de la digitalización de tareas y procesos es la reducción de la posibilidad de error aleatorio. Un sistema de información tiene un comportamiento predecible, de forma que, ante cualquier error en la ejecución de una tarea, se puede identificar su alcance (expedientes afectados) de forma sencilla.
En contraposición, las tareas ejecutadas de forma manual son una fuente inagotable de errores, ya que el ser humano tiene una creatividad absoluta para innovar en el error, por lo que identificar y localizar su impacto es muchísimo más complicado.
Por ello las tareas manuales son el caballo de batalla de la digitalización. La digitalización trata de eliminar tareas manuales o por lo menos restringirlas, pero para ello éstas deben ser identificadas e incluirse en un plan para su concreción, limitación y eliminación.

Lección quinta. A todo cerdo le llega su San Martín.
Los tramitadores nacen para morir. Los tramitadores, como buena herramienta informática que son, tienen una obsolescencia tecnológica programada, y esto supone un verdadero problema cuando existe mucha información sobre la tramitación del procedimiento en la interfaz del usuario, pues impide el apagado del sistema. De esta forma se van creando los tramitadores zombis que nadie se atreve a apagar y que van creciendo con el tiempo. Para salvar este problema, la solución pasa por diseñar el proceso de gestión del sistema siendo consciente de su obsolescencia programada y volcar toda la información de la tramitación del expediente, toda la vida del expediente, en los documentos. De esta forma se deben ir generando agrupaciones documentales al concluir cada fase del procedimiento.
Además, el artículo 70 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y el desarrollo del Esquema Nacional de Interoperabilidad hablan de documento electrónico firmado como base de toda la información que debe formar parte del expediente administrativo.

Lección sexta. Quien guarda, halla.
La documentación de los expedientes es lo que te salva la vida, sobre todo, cuando seis años después alguna autoridad de control o judicial, te requiere el expediente para analizar si hubo alguna irregularidad. Por ello, y por lo expuesto en la lección anterior relativo a que los expedientes deben hablar por sí solos a través de sus documentos, es fundamental gestionar un archivo digital tratable. Lo normal es que la documentación de un expediente de subvención sea mucha y variada. Por estos motivos es clave tener un sistema de archivo que permita almacenar toda documentación asociada a los distintos expedientes, pero no como un mero repositorio documental, sino con metadatos asociados que permitan o faciliten su explotación y con huella de tiempo, que permita controlar debidamente la trazabilidad de los hechos.

Lección séptima. Echar por el atajo no siempre ahorra trabajo
El seguimiento de la tramitación es uno de los hitos fundamentales para una buena gestión de subvenciones y será lo que en el futuro dará valor al mismo, pero realizar dicho seguimiento a través de hojas de cálculo es un error, las hojas de cálculo son nuestras enemigas. La necesidad de hojas de cálculo pone de manifiesto las carencias que tienen nuestro sistema de información.
Cuando el número de expedientes de una convocatoria tiene la suficiente entidad es necesario que el tramitador disponga de vistas que permitan obtener el estado global de la convocatoria. Muchas veces esto se construye a partir de distintas exportaciones a hojas de cálculo, que después procesamos para crear esta visión global y es en ese momento (procesamiento manual) cuando se puede producir el fallo: en el tratamiento o construcción de las hojas, utilizar versiones no actualizadas….
En definitiva, el uso de hojas de cálculo en la gestión de un proyecto es un problema y pone de manifiesto deficiencias del tramitador, deficiencia que es directamente proporcional a la complejidad de la tarea a cubrir con la hoja de cálculo y al número de expedientes de la convocatoria. Por todo esto, trata de evitar las hojas de cálculo y crece en funcionalidad el tramitador.

Lección octava. Para muestra, un botón.
O un tramitador. Un tramitador debe nacer como elemento de medición de la tramitación, no solo para tramitar. En un proceso que se ha digitalizado lo que debería quedar al final es un conjunto de datos y de ficheros. Es clave realizar análisis de estos datos para valorar, por un lado, la gestión que se ha realizado (tiempos de respuesta a lo solicitado, tiempos de ejecución de las distintas fases de la tramitación, importe de las concesiones por distintos criterios, impacto de la inversión, importe de los incumplimientos, grados de ejecución presupuestaria, grados de ejecución respecto a la previsión, …) y, por último, se debería realizar una comparativa de los tiempos de tramitación respecto a los de otras convocatorias de cara medir la rentabilidad del propio tramitador y/o de las mejoras introducidas. Este análisis solo es posible si las estructuras de datos que son usadas durante la tramitación son conocidas, debiendo evitar todas aquellas soluciones que no son transparentes con las estructuras de datos que almacenan los datos.
En definitiva, la explotación de los datos extraídos del tramitador nos debe servir de análisis y reflexión sobre los resultados obtenidos permitiéndonos mejorar los procedimientos de tramitación.

Lección novena. La unión hace la fuerza.
Las personas son el activo más valioso que tenemos, ya que, sin contar con ellas, no se alcanzará ningún propósito y de ello depende en gran parte la clave del éxito en la gestión. La importancia de un equipo de trabajo motivado es clave para alcanzar la meta fijada y para ello a su vez es fundamental un referente de equipo inspirador, que preste atención a las necesidades de su equipo, que valore los pequeños éxitos que se van consiguiendo, que fije prioridades, focaliza objetivos, que involucre a su equipo y que confíe en él.

Evalúa, escucha a tu equipo y actúa en consecuencia. La tramitación realizada se debe evaluar a medida que se cierran fases o convocatorias, el nivel de estas evaluaciones se debe adecuar a las posibilidades de tiempo y recursos disponibles en cada momento. El objetivo de estas evaluaciones es identificar posibles puntos de mejora. La valoración se debe hacer en dos planos por un lado se deben analizar los datos
objetivos de la tramitación y por otro con el propio equipo que ha estado gestionando los expedientes.

La opinión del equipo sobre la digitalización del proceso es clave para identificar las mayores cargas de trabajo, lo que no les ha gustado y también lo que más les ha facilitado el trabajo. Esta parte, normalmente no se hace y es de donde más se aprende. Así, a veces se implementan mejoras que, con el tiempo se descubre que no son tales, porque su gestión ocasiona en sí mismas más trabajo manual… En definitiva, el
feedback continuo es fundamental, y su documentación es clave.

Todo ello generará un sentido de pertenencia y dará lugar a un mayor nivel de compromiso del equipo, compromiso que redundará en beneficio de la gestión del proyecto.

Lección Décima. A dios rogando y con el mazo dando.
Y la última lección es que, además de hablar y reflexionar sobre cómo debería ser la digitalización y sobre todo lo que tiene que cambiar a nuestro alrededor para que las cosas funcionen y prestemos servicios públicos innovadores y de calidad, lo más importante para provocar esa transformación es, sobre todo, ponerse a ello, probar, sin miedo a equivocarse, porque el error forma parte fundamental del camino.