Brecha digital y Administración

En la sociedad actual, la tecnología ha ido adquiriendo una importancia cada vez mayor, influyendo decisivamente en nuestras vidas, pasando a ser fundamental para el desarrollo de determinadas actuaciones. Así, la tecnología facilita nuestro quehacer diario, abriendo un antes impensable campo de posibilidades, favoreciendo el ejercicio de nuestros derechos y libertades.

Pero ha sido la crisis sanitaria del COVID la que ha hecho que las relaciones, sean personales o profesionales, se realizaran por medios electrónicos. Fue un cambio radical en la forma de relacionarse la ciudadanía, entre otros, con los bancos o con las administraciones, y que en algunos casos supuso la supresión de la relación personal administradores – administrados.

En el ámbito de las Administraciones Públicas, que no podían ser ajenas a esta nueva forma de relación, el uso intensivo de estas nuevas tecnologías ha propiciado su transformación digital, con el objetivo de mejorar tanto su funcionamiento interno como la calidad del servicio a la ciudadanía, lo que claramente incide en la eficiencia y eficacia de los servicios públicos.

En la situación provocada por la crisis sanitaria del COVID-19 se ha puesto de manifiesto la importancia que tienen las nuevas tecnologías para que la Administración siga funcionando en condiciones “casi” normales, lo que implica que son muchos los programas, aplicaciones y potencialidades que ya existían pero que eran desconocidos o ignorados, poniéndose en este momento de manifiesto su utilidad. Se ha hecho un gran esfuerzo para permitir el teletrabajo, que los programas puedan funcionar de forma remota, superando los problemas de seguridad que este funcionamiento hasta ahora impensable pueda tener; se han puesto a prueba las redes de interoperabilidad, la coordinación entre Administraciones, la interconexión de los registros o programas infrautilizados que ahora se han revelado de gran utilidad. Han tenido un crecimiento muy importante las reuniones por videoconferencia a todos los niveles de la Administración, y no solo en su ámbito interno o en órganos colegiados. El registro electrónico ha adquirido una extraordinaria importancia para remitir documentos a las Administraciones, las sedes electrónicas para consulta de trámites, e incluso las oficinas de asistencia en materia de registros. No obstante, es necesario avanzar en la consolidación del avance experimentado. Pero tal vez esta crisis haya puesto también de manifiesto la gran brecha digital existente entre las diferentes capas sociales, e incluso entre determinadas zonas en las que hay escasas conexiones a Internet, lo que les impide disfrutar de las ventajas de esta nueva era administrativa digital.

La Administración Electrónica ha supuesto una convulsión para la Administración y para los ciudadanos en sus relaciones con ella, modificando las pautas de actuación tanto internas como externas. Las nuevas tecnologías deben ser aprovechadas para lograr una mejor gestión, y aunque todavía queda un largo camino por recorrer, han sido muy importantes los avances experimentados en las distintas administraciones, y que en último término deben tener reflejo en una mejora de su gestión, así como en conseguir una mayor confianza y seguridad de la ciudadanía en el sector público. Es destacable la evolución que ha sufrido la Administración Electrónica, que comenzó teniendo un carácter secundario y residual dentro de la Administración, con un perfil eminentemente técnico y sin apenas repercusión jurídica. En la actualidad se ha erigido en el eje central del derecho administrativo, acentuándose su carácter jurídico, y con una influencia decisiva tanto en el ámbito interno de las administraciones como en la relación de éstas con los administrados, de modo que es imposible hablar de administración sin vincularla a la Administración Electrónica, a programas o aplicaciones informáticas, o a figuras como registros electrónicos, sedes electrónicas, certificados o firma electrónica.

Se pusieron de manifiesto una serie de ventajas de la Administración Electrónica, como son la posibilidad de acceder a los trámites 24 horas, todos los días del año, evitar colas y esperas, así como el desplazamiento a los centros administrativos, entre otras. Uno de los mayores problemas a los que se enfrenta la Administración Electrónica es lo que se conoce como “brecha digital”, que es la discriminación que se produce en relación con personas que, o bien no pueden acceder a los medios técnicos para relacionarse con la Administración de forma telemática, por razones geográficas, técnicas o económicas; o bien carecen de conocimientos y formación necesarios para el uso de estas nuevas tecnologías.

Las administraciones se relacionan con una generalidad de administrados, lo que implica tener en cuenta capas de la sociedad que carecen de medios tecnológicos o de formación para su uso, influyendo en esta forma de relación la edad de los administrados, el nivel de estudios, o el lugar en el que se reside. Así, son numerosos los grupos sociales que todavía demandan la administración en papel y presencial, por lo que es necesario para digitalizar la administración que se tengan en cuenta las necesidades de aquellas personas que opten o necesiten el acceso analógico a la administración, para así evitar que se generen más desigualdades derivadas del uso de medios electrónicos.

Por ello la administración está obligada a abordar su papel en el impulso de una digitalización más igualitaria. El artículo 14 de la CE recoge el derecho a la igualdad, y es plenamente aplicable al ámbito administrativo y al acceso electrónico de los ciudadanos a la Administración. A pesar de la importancia que tiene este derecho, lo cierto es que son escasos los instrumentos regulados que permitan superar las barreras a la igualdad – como sería el caso de la brecha digital -, facilitando que todos los ciudadanos con independencia de sus condiciones personales, puedan utilizar los medios electrónicos para relacionarse con las Administraciones Públicas. Así, la tecnología puede también constituir una fuente de desigualdad, aumentando la brecha digital.

El Decreto 622/2019 de 27 de diciembre, de administración electrónica, simplificación de procedimientos y racionalización organizativa de la Junta de Andalucía, recoge una serie de principios específicos en materia de administración electrónica, incluyendo entre ellos en su artículo 3.2 el de “b) Reducción de la brecha digital, con especial consideración a las personas mayores o con discapacidad”, pero con unas limitaciones, al hacerlo depender del estado de la tecnología, y en todo caso con plena sujeción a las disposiciones estatales básicas en la materia (Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público)

La Ley 9/2014, de 9 de mayo de Telecomunicaciones garantiza el servicio universal, entendido éste como conjunto definido de servicios cuya prestación se garantiza para todos los usuarios finales con independencia de su localización geográfica, con una calidad determinada y a un precio asequible, teniendo como base su reconocimiento por las Directivas Europeas. Las distintas leyes que han incidido en la Administración Electrónica han intentado solventar el problema de la brecha digital, por ejemplo, reconociendo el derecho de los ciudadanos a ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las Administraciones Públicas, regulando la asistencia a los interesados en el uso de medios electrónicos, o a través de normativas que facilitan el acceso a estos medios por parte de determinados colectivos. Por lo tanto, la brecha digital se ha convertido en el mayor problema para el desarrollo de la sociedad de la información en general, y de la Administración Electrónica en particular, y solventarlo es una constante preocupación de organismos tanto nacionales como internacionales. Pero a pesar de estos intentos, todavía existe en España lo que se conoce como “Zonas Blancas”, definidas por el Ministerio de Economía y Empresa como aquellas que no disponen de cobertura de redes de banda ancha de nueva generación, ni previsiones para su dotación por algún operador en el plazo de 3 años, en base a planes de inversión creíbles, lo que dificulta de forma considerable la generalización y el desarrollo de la Administración Electrónica. Otro de los factores que inciden en la brecha digital es el distinto grado de implantación de los medios electrónicos en las comunidades autónomas y entidades locales.

Para atender las demandas de estas capas sociales, la LPAC regula el derecho de asistencia en el uso de medios electrónicos y las oficinas de asistencia en materia de registros. Se regula el derecho de asistencia en el uso de medios electrónicos para identificación y firma electrónica, presentación de solicitudes a través del registro electrónico y obtención de copias auténticas, así como asistencia al interesado que no dispone de medios de identificación o firma electrónica, en cuyo caso tanto la identificación como la firma podrá ser realizada por un funcionario público mediante el uso de la firma electrónica del que esté dotado para ello. Y también permitirán a los interesados la digitalización de las solicitudes que presenten en formato papel, si así lo desean. Las oficinas de asistencia en materia de registro pueden llegar a desarrollar una función muy importante, dado que, existiendo la brecha digital a la que ya hemos hecho referencia, hace efectivo el derecho de los ciudadanos a relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas, supliendo así la falta de medios o de conocimiento por parte de ciertos sectores sociales para entablar estas relaciones por medios electrónicos. Constituyen la puerta de entrada virtual a la Administración; son una versión avanzada de las antiguas oficinas de registro, que pasan a realizar funciones antes realizadas por los servicios administrativos; conservan la función tradicional de puerta de entrada de la documentación en la administración, tratándose de relación no electrónica. Sus funciones son muy amplias, y tienen un carácter global porque el registro se puede hacer en cualquier oficina con independencia de la administración a la que va dirigida la documentación. Su definitiva puesta en marcha contribuirá de forma decisiva a la reducción de la brecha digital.

Además, para salvaguardar los derechos de los ciudadanos, deben existir canales suficientes que permitan la atención ciudadana para todas las personas, con independencia de su forma de relación con la Administración. Es necesario además implicar a la ciudadanía en este proceso de transformación, fomentando el uso de aplicaciones que faciliten la participación del administrado.

Pero aunque el término brecha digital se utiliza fundamentalmente para las relaciones Administración-ciudadanos, no se puede olvidar que existe también en el seno de la propia Administración, derivada de factores como la edad de los empleados públicos, sus reticencias al uso de medios electrónicos, la falta de formación o de información en nuevas tecnologías y en los cambios/mejoras que estas suponen en el quehacer diario, o que siguen anclados en las inercias burocráticas de la Administración tradicional. Es necesario el compromiso de las Administraciones Públicas con la formación de sus empleados en competencias digitales, la reutilización de aplicaciones y programas cuya utilidad esté demostrada, así como equipos y herramientas que permitan y faciliten, por ejemplo, las reuniones virtuales. Impone además la Administración Electrónica unas obligaciones para las propias administraciones, que están obligadas a poner a disposición de sus empleados públicos los medios necesarios para hacer efectivos los derechos de los ciudadanos; son numerosos los programas y aplicaciones existentes que facilitan esta relación, pero cuya existencia se desconoce, lo que determina que estén infrautilizados; es necesario formar e informar sobre la importancia de su uso, así como de las ventajas que tienen para el trabajo administrativo, y que redunda en una simplificación de los procedimientos, en una reducción del tiempo de tramitación, y facilita por ejemplo el cumplimiento de la obligación de las personas jurídicas de relacionarse con la Administración de forma electrónica, o de las personas físicas cuando están obligadas a la tramitación electrónica (por ejemplo, la solicitud de subvenciones o de inscripción en oposiciones de acceso a la función pública). Son necesarios nuevos perfiles profesionales como complemento a los tradicionales, habilidades digitales que permitan adaptarse en función del destinatario, traduciendo el lenguaje jurídico a un lenguaje más inteligible por la ciudadanía.

Otro de los riesgos asociados a la Administración Electrónica es el sesgo informático, entendido como discriminación positiva a favor del administrado electrónicamente, derivado de la posibilidad de realizar electrónicamente gran cantidad de trámites, y que es inevitable, derivado de la celeridad que impone la tramitación electrónica. Por lo tanto, y dado que la tramitación electrónica presenta mayor facilidad que la presencial, es necesario seguir el orden de tramitación de los procedimientos, para evitar las diferencias de trato a favor del administrado electrónicamente, si bien no podemos obviar que aún cuando se respete el orden de prelación en la tramitación del procedimiento, los trámites que se realicen por medios electrónicos, y por la propia naturaleza del medio empleado, van a ser más rápidos que los trámites realizados por medios tradicionales.