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MANUEL PINO ABAD Y JOSÉ MANUEL SERRANO CAÑAS
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de empresas de gran interés para la economía nacional o, más concretamente, de una
zona determinada del país. No fue hasta más tarde cuando la Administración Pública
comenzó a utilizar de una forma más sistemática a las sociedades mercantiles: en
unos casos, por medio del proceso nacionalizador de empresas claves para el desa-
rrollo del país y en otros a través del empleo del sector público como instrumento de
desarrollo industrial (v.gr. Instituto Nacional de Industria creado por la Ley de 25 de
septiembre de 1941).
Sin embargo, el empleo de la técnica societaria por parte de la Administración fue
aún más allá, saliendo de su ámbito tradicional de promoción del crecimiento indus-
trial, hasta terminar convirtiéndose en un instrumento idóneo para la organización y
desarrollo de los servicios y actividades públicas tradicionales a fin de obtener unos
resultados sociales y/o económicos más mensurables a la vez que salvar la rigidez ca-
racterística de los procedimientos administrativos en materias tales como contratación,
régimen de personal o gestión de ingresos y gastos, incompatible con las necesidades
de organización y actuación de cualquier entidad que desarrolle una actividad econó-
mica y que participe activamente en el mercado, especialmente si lo hace en régimen
de competencia con empresas privadas. De ahí que, con razón, la doctrina no haya
dudado en afirmar que la sociedad pública ha sido uno de los principales cauces por los
que ha discurrido el tan debatido fenómeno de la “huida del Derecho Administrativo”.
En cualquier caso, la actuación de la Administración Pública como agente económi-
co, tanto en los supuestos en los que resulte preciso prestar servicios necesarios para
la sociedad que el sector privado no proporciona, como cuando simplemente desee
intervenir en la economía como un agente económico más en concurrencia y com-
petencia con el sector privado, siempre ha de estar dirigida a servir con objetividad
los intereses generales (art. 103.1 CE) y desarrollarse dentro del sistema económico
constitucional de economía social de mercado (arts. 38, 128 y 130 CE) respetando el
juego de la libre competencia y el correcto funcionamiento del mercado. En conse-
cuencia, dados los poderes y recursos con los que cuenta la Administración Pública
y con vistas a evitar posibles abusos cometidos en su actuación, la intervención de
aquélla en la economía tiene como presupuesto básico el principio de legalidad reco-
gido en nuestra Constitución (arts. 9.1, 9.3 y 103.1 C.E) de acuerdo con el cual toda
actuación administrativa requiere de una previa cobertura legal.
El principio de legalidad supone, pues, una estricta vinculación de los entes públicos
a la Ley en su organización y actividad. Por tal razón, no es posible crear, modificar
o extinguir relaciones jurídicas de Derecho privado sino cuando expresamente hayan
sido habilitados para ello a través de la correspondiente atribución de potestad (al
contrario de lo que sucede con los sujetos privados a quienes se les permite actuar
libremente en el ámbito negocial sin más limitaciones que las previstas por el Orde-
namiento jurídico).