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CAPÍTULO IV. PROTECCIÓN DE LA LEGALIDAD TURÍSTICA: INSPECCIÓN Y RÉGIMEN SANCIONADOR
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sanciones administrativas el alcance de la reserva de Ley no puede ser tan riguroso como lo
es por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido stricto, y ello tanto ‘por razones
que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas’ como ‘por el
carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias, bien,
por último, por exigencias de prudencia o de oportunidad’ (STC 42/1987, de 7 de abril, FJ
2)”. Por esta razón es doctrina constitucional reiterada, por todas, STC 242/2005, de 10
de octubre, FJ 2, que la garantía formal, a diferencia de la garantía material, cuyo alcance
es absoluto, “tiene una eficacia relativa o limitada en el ámbito sancionador administrativo,
toda vez que no cabe excluir la colaboración reglamentaria en la propia tarea de tipificación
de las infracciones y atribución de las correspondientes sanciones, aunque sí hay que excluir
el que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordi-
nada a la Ley”. De ahí que en la citada STC 242/2005, de 10 de octubre, FJ 2, se sostenga
que “la garantía formal implica que la ley debe contener la determinación de los elementos
esenciales de la conducta antijurídica y al reglamento sólo puede corresponder, en su caso,
el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por la ley (por
todas, SSTC 161/2003, de 15 de septiembre, FJ 2, o 26/2005, de 14 de febrero, FJ 3).”
En definitiva, como ha señalado la STC 104/2009, de 4 de mayo, FJ 2, lo que el art. 25.1
prohíbe “es la remisión de la ley al reglamento sin una previa determinación de los elementos
esenciales de la conducta antijurídica” (F.J. 2º in fine STC 13/2013, de 28 de enero). Por
tanto, el requerimiento del principio de tipicidad exige que la Ley determine la conducta
infractora y su sanción, de forma detallada, sin que quepa la inclusión de infracciones gené-
ricas, pero sin impedir el uso de otras técnicas legislativas como la utilización de conceptos
jurídicos indeterminados
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. No obstante, el legislador permite la función de complemento
que en este campo realiza el reglamento, introduciendo especificaciones o graduaciones
que ayuden a perfilar las infracciones o a la determinación de las sanciones
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.
En aplicación de este principio de tipicidad, y con arreglo a esta reiterada Jurisprudencia
Constitucional
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, la Ley de Turismo efectúa una tipificación escalonada en infracciones
leves, graves y muy graves (Arts. 70-72), y determina la tipología de las sanciones (Art. 76
y 78) y los criterios para la graduación de las mismas (Art. 79). El papel que puede desem-
peñar el reglamento se limita, en el propio texto legal a “complementar o especificar las
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En palabras de CANO MATA, A., “El ilícito administrativo debe estar previsto con una adecuada definición
de todos sus elementos, de tal manera que sólo sean conductas infractoras las descritas en el tipo legal, con
prohibición de interpretaciones extensivas o analógicas”, en “Potestad normativa sancionadora de las Comuni-
dades Autónomas”,
RAP
, núm. 119, 1989, p. 211.
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Siguiendo la doctrina emanada de los pronunciamientos del Tribunal Constitucionales en la materia, ESTEVE
PARDO, J., resume la situación en tres puntos: Reserva inequívoca para la atribución de la potestad sanciona-
dora a la Administración; El reglamento ejecutivo desarrolla o precisa las determinaciones contenidas en la Ley;
y, finalmente, las ordenanzas locales encuentran su cobertura en la legislación básica de régimen local. Vid.
Lecciones de Derecho Administrativo
, op.cit., pp. 399-400.
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Vid. CANO MATA, A.,
Las infracciones administrativas en la doctrina del Tribunal Constitucional,
Revista de
Derecho Privado, Madrid, 1984.