Estudios sobre el Gobierno y la Adminsitración de la Junta de Andalucía

11. LA ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA ii 117 ·-------------------·-----·-------------------- ---------------------------------- lf En nuestra opinión, si se interpreta de un modo finalista la competencia estatal sobre el procedimiento administrativo común, en el sentido de garantizar a los administrados un trata– miento común ante las Administraciones Públicas, no existe dificultad alguna para reconocer la competencia de las Comunidades Autónomas para dictar normas generales sobre procedi– miento administrativo (y no sólo disposiciones relativas a materias específicas) más allá de la literal referencia del art. 149.1.18 CE a las a las singularidades derivadas de la organización propia, siempre y cuando dichas normas generales respeten las garantías mínimas ordenadas en la Ley básica sobre el "procedimiento administrativo común" 8 • 2. ASPECTOS GENERALES DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA 2.1. Personalidad jurídica La Ley de Gobierno y Administración de 1983 establecía que, para el cumplimiento de sus fines, la Administración de la Comunidad Autónoma actúa con personalidad jurídica única -art. 35.2-. De un modo más correcto, la LAJA declara que la Administración de la Junta de Andalucía, constituida por órganos jerárquicamente ordenados, actúa para el cum– plimiento de sus fines con personalidad jurídica única, sin perjuicio de la que tengan atribui– da las entidades instrumentales de ella dependientes -art. 2.2- 9 • De este modo, se explicita la capacidad de creación de entidades dotadas de personalidad jurídica propia y diferen– ciada de la personalidad de la Administración de la Junta de Andalucía. Ahora bien, dado que parte de estas entidades instrumentales tienen la consideración de Administración, si 8 Así, F. SAINZ MORENO ("Principios y ámbito de aplicación de la L.A.P.", en Administraciones Públicas y ciudadanos, Praxis, Barcelona, 1993, pp. 163 y ss) entiende que, tras la STC 227/1988, no parece posible precisar qué alcance práctico tiene para el Estado y para las Comunidades Autónomas la distinción entre "bases más desarrollo" y "procedimiento común más especialidades procedimentales por razón de su propia organización y de su propia competencia material". En sentido similar, J. TORNOS MAS (''Título competencial del Estado, ámbito de aplicación y entrada en vigor, en Administración Pública y procedimiento administrativo", Bosch, Barcelona, 1994, p. 43) afirma la identidad sustancial, material y funcional, de los títulos bases del régimen jurídico y procedimiento administrativo común. Por su parte, F. LOPEZ MENUDO ("Naturaleza y significación general de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común", Autonomies, nº 16, 1993, pp. 32 y ss.) defiende la especificidad de la noción de "ley común" frente a la de "legisla– ción básica", si bien a la hora de determinar el alcance de la competencia del legislador estatal llega a resultados similares a los anteriores. Así dirá que el Estado sólo puede razonablemente dictar directrices, principios y técnicas jurídicas básicas, excluyendo la regulación de cuestiones secundarias. Por otro lado, M. FERNANDO PABLO (La Ley Común de Procedimiento Administrativo, Colex, Madrid, 1993, pp. 85 y 94), quien defiende que las Comunidades Autónomas carecen de compe– tencia para regular el procedimiento "en general" -no referido a una materia concreta-, por tratarse de una competencia "exclusiva" del Estado en virtud del título relativo al procedimiento administrativo común, al tratar la Ley catalana 13/1989 no tiene más remedio que reconocer que dicha ley, en la medida en que no disminuye sino que refuerza las garantías de los ciudadanos, "parece que debe entenderse compatible con la regulación del procedimiento administrativo común" (p. 87). 9 De modo similar, Decreto Legislativo 2/2001, de 3 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón -art. 2-; Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad de Navarra -art. 2-.