MANUAL PRÁCTICO DE TÉCNICA NORMATIVA
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El Consejo Consultivo de Andalucía ha mostrado una especial preocupación por el cumpli-
miento del principio de reserva de ley en esta materia. Por todos, podemos citar su Dictamen
251/2013:
“La Sentencia del Tribunal Constitucional 25/1984, de 23 de febrero (FJ 3), recuer-
da que al decir el artículo 25 de la Constitución que «nadie puede ser condenado o
sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan
delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momen-
to» se da expresión al principio de legalidad en materia sancionadora, principio del
que deriva que la imposición de una sanción solo es procedente en los casos previstos y
tipificados en normas preestablecidas y únicamente en la cuantía y extensión previstas
en dichas normas.
Como recuerda la STC 162/2008, de 15 de diciembre, existe una consolidada doctrina
constitucional en torno a las exigencias que tal precepto constitucional dirige a las nor-
mas sancionadoras. Señala dicha doctrina que «el artículo 25.1 CE incorpora la regla
nullum crimen nulla poena sine lege» y que la misma «es de aplicación al ordenamiento
sancionador administrativo». Comprende tanto una garantía formal como una garantía
material. La garantía formal, de exigencia de reserva de ley en materia sancionadora,
«tiene una eficacia relativa o limitada en el ámbito sancionador administrativo, toda vez
que no cabe excluir la colaboración reglamentaria en la propia tarea de tipificación de
las infracciones y atribución de las correspondientes sanciones, aunque sí hay que ex-
cluir el que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente
subordinada a la ley. Por tanto, la garantía formal implica que la ley debe contener la
determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica y al reglamento
solo puede corresponder, en su caso, el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones
previamente establecidos por la ley» (STC 242/2005, de 10 de octubre, FJ 2; resumiendo
una doctrina reflejada, entre muchas otras, en las SSTC 42/1987, de 7 de abril, FJ 2;
341/1003, de 18 de noviembre, FJ 10; 132/2001, de 8 de junio, FJ 5; y 25/2002, de 11
de febrero, FJ 4). Así, en los conclusivos términos de la STC 132/2001, «desde la STC
42/1987, de 7 de abril, FJ 2, viene declarando este Tribunal que el artículo 25.1 CE
proscribe toda habilitación reglamentaria vacía de contenido material propio» (FJ 5).
La garantía material, por su parte, «aparece derivada del mandato de taxatividad o
de lex certa y se concreta en la exigencia de predeterminación normativa de las conduc-
tas ilícitas y de las sanciones correspondientes, que hace recaer sobre el legislador el
deber de configurarlas en las leyes sancionadoras con la mayor precisión posible para
que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así,
las consecuencias de sus acciones» (por todas, STC 242/2005, FJ 2).
Tratándose pues de la potestad punitiva de la Administración la exigencia más evi-
dente que deriva del artículo 25 de la Constitución es que la misma esté amparada en una
