MANUAL SOBRE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
184
la sociedad. Por su parte, la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de
Andalucía, la define en su Exposición de Motivos como función pública destinada a esta-
blecer una conformación física del territorio acorde con las necesidades de la sociedad.
Recoge ese carácter expansivo del concepto nuestra jurisprudencia constitucional: la or-
denación del territorio persigue fijar los destinos y usos del espacio físico en su totalidad,
así como ordenar y distribuir valoradamente las acciones públicas sobre el territorio e
infraestructuras, reservas naturales, extensiones o áreas de influencia de los núcleos de
población, comunicaciones…
Pero entendemos que no es el concepto expansivo de ordenación del territorio al que debemos
recurrir. No significa que la actuación de los poderes públicos en el ejercicio de otras compe-
tencias sectoriales no esté sujeta al posible nacimiento de responsabilidad patrimonial: surgirá
cuando se den los presupuestos de general aplicación. Pero a los efectos de considerar incar-
dinable una actuación de los poderes públicos en los supuestos regulados de indemnización
de la normativa urbanística entendemos que ha de tratarse de una ordenación territorial que
tenga efectos en la ordenación urbanística, bien indirectos obligando a su modificación, bien
sustituyéndola en ámbitos que le son propios como la clasificación del suelo.
4. EL PROBLEMA DE LA ADMINISTRACIÓN RESPONSABLE
La trascendencia de la función pública urbanística así como la dimensión en ocasiones
supralocal del interés público presente determina que más de una Administración participe
en la conformación del ordenamiento urbanístico. En general, suele la Comunidad Autóno-
ma reservarse la aprobación definitiva del planeamiento general quedando a los municipios
la aprobación inicial o provisional.
Lo dicho puede hacer surgir dudas acerca de cual ha de considerarse Administración
responsable por los daños sufridos en la medida en que hay una diversidad de criterios a
los que recurrir.
Un criterio formal podría llevarnos a pensar que corresponderá la responsabilidad a quien
efectúa la aprobación definitiva, pero considerando que las posibilidades de intervención
de la Administración autonómica son limitadas y terminan donde lo hace el interés supralo-
cal pueden darse automatismos indeseables y contrarios a la equidad.
También plantea problemas acudir al criterio puramente material de considerar responsa-
ble a la Administración que materialmente introdujo las determinaciones urbanísticas que
causaron el daño antijurídico. Aparte de que en ocasiones (sobre todo cuando a menudo
las Comisiones de urbanismo u órganos colegiados similares que efectúan la aprobación
definitiva tienen una faceta negociadora con los Ayuntamientos de soluciones admisibles
desde el punto de vista jurídico y urbanístico) la trazabilidad no es absolutamente fiable, es