MANUAL SOBRE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
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Por tanto, frente al citado 41.1 que constituye su antecedente inmediato deja de hablarse
de modificación o revisión del planeamiento, lo que ineludiblemente vinculaba su aplica-
bilidad a una previa innovación del planeamiento urbanístico. El 48.
a)
para a tomar como
referente un concepto material: el cambio de ordenación urbanística o territorial, se pro-
duzca o no, debemos entender, en virtud de una innovación formal del planeamiento. De
paso desaparece a nuestro juicio la necesidad de que preexista un planeamiento en vigor
4
:
parece conceptualmente improbable pensar en partes de nuestro territorio que no hayan
sido objeto de algún tipo de ordenación urbanística o territorial, aunque sea a través de
figuras como la delimitación de suelo urbano consolidado, Normas Subsidiarias o equiva-
lentes de las legislaciones autonómicas.
Ese cambio que puede producir un daño antijurídico no sólo ha de desplegar efectos en la
ordenación urbanística sino que también puede hacerlo en la territorial. Lo cual resulta tras-
cendente desde diversos puntos de vista. En primer lugar porque solventa sin dejar lugar
a dudas la inclusión en el supuesto indemnizatorio de aquellos instrumentos de naturaleza
y vocación no claramente urbanísticas, a los que autores como Aguirre i Font
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atribuyen
un cierto carácter híbrido a medio camino entre lo urbanístico y lo territorial. Sin duda los
planes directores urbanísticos del sistema costero (que evocan cuando menos en el nom-
bre a los añejos Planes Directores Territoriales de Coordinación) y figuras como los Planes
Especiales Provinciales de Protección del Medio Físico en nuestra Comunidad Autónoma
(bien que con un alcance ya francamente residual) podrían incardinarse en esta categoría.
En segundo lugar, porque pese a que en apariencia queden en pie de igualdad a efectos
indemnizatorios el cambio de ordenación urbanística y el cambio de ordenación territorial,
es lo cierto que la indemnizabilidad no es, no puede ser, incondicionada y absoluta vincula-
da al mero dato objetivo del cambio. La Ley apuesta decididamente por vincular cualquier
posible indemnización a la causación de disfunciones en la ejecución, lo cual presupone
una patrimonialización del derecho del propietario que ya ha cumplido deberes urbanísti-
cos y correlativamente desvincula la apreciación del supuesto de la mera aprobación de la
nueva ordenación que no produzca los citados efectos en la ejecución.
Lo dicho enlaza directamente con el modo en que se relacionan la planificación territorial
y urbanística, variable según el alcance de las distintas normativas territoriales y urba-
nísticas autonómicas. Ya dijimos que algunas prevén y el Tribunal Supremo admite que
clasifiquen suelo, quizá la función más característicamente urbanística de todas. Pero en
el caso de Andalucía, pese a partirse como principio general de la vinculatoriedad de la
planificación territorial para el planeamiento urbanístico, hay una gradación efectiva del
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Mariona Lleal Grau sostiene lo contrario y considera imprescindible la preexistencia de planeamiento en vigor,
op. cit.
5
AGUIRRE I FONT, J. M.: “La responsabilidad patrimonial como límite a la ordenación supramunicipal: el ejemplo
de los planes directores urbanísticos del sistema costero”,
Revista Aranzadi de Urbanismo y Edificación
, n.º
31/2014.
