EL DERECHO SOBRE LA ORDENACIÓN TERRITORIAL Y URBANÍSTICA EN ANDALUCÍA
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Por lo que hace al sistema de responsabilidad administrativa, de acuerdo con el Tribunal
Constitucional, el artículo 149.1.18 de la CE no puede excluir que, además de esa nor-
mativa común que representa el sistema de responsabilidad para todo el territorio, las
comunidades autónomas puedan establecer otros supuestos indemnizatorios en concepto
de responsabilidad administrativa, siempre que, naturalmente, respeten aquellas normas
estatales con las que en todo caso habrán de cohonestarse y sirvan al desarrollo de una
política sectorial determinada.
En otras palabras, al Estado le compete el procedimiento administrativo común, el sistema
de responsabilidad de todas las administraciones públicas y la legislación de expropiación
forzosa (artículo 149.1.18 de la CE), no sólo la legislación básica o las condiciones básicas
del derecho, sino la institución en sí misma considerada. Aquí no hay reparto o distribución.
Al Estado le pertenece en exclusiva toda la materia (legislación sobre expropiación forzosa
y sistema de responsabilidad de las administraciones públicas). Lo mismo cabe decir del
procedimiento administrativo, aunque aquí la exclusividad se predica del procedimiento
administrativo “común”y “sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización
propia de las comunidades autónomas” (artículo 148.1.18 de la CE).
Ello no quiere decir, sin embargo, que al Estado incumba toda norma sobre expropiación y
el entero sistema de responsabilidad o la regulación de cualquier clase de procedimiento
administrativo. La cuestión fundamental reside, en efecto, en determinar cuáles sean las
materias que ingresan en esos conceptos competenciales del artículo 149.1.18 de la
CE (“procedimiento administrativo común”; “sistema de responsabilidad” o “legislación de
expropiación forzosa”) o, lo que es lo mismo, las instituciones, o elementos de éstas,
que corresponde exclusivamente regular al Estado. Porque la propia jurisprudencia
constitucional ha advertido que esta competencia exclusiva stricto sensu y, por ende,
no compartida, no se extiende a toda clase de procedimientos administrativos, especie
de expropiación forzosa o especialidad de responsabilidad administrativa. Naturalmente,
es al legislador estatal al que compete en primer término ensayar y “definir” lo que, en
su entendimiento y en el ejercicio de su libre opción política, integra esas categorías. Y
es en esta sede donde entra en escena la óptica de la institución general y sus aspectos
adjetivos o especiales.
Por tanto, el binomio “general-especial” –en el ámbito de las citadas materias– no cons-
tituye una técnica de reparto o distribución, sin más. Sintetiza, ante todo, un conjunto de
criterios legitimantes de la intervención u ocupación estatal o autonómica de un mismo
espacio. En relación con esta cuestión estas son las afirmaciones fundamentales de la
jurisprudencia:
a) Al Estado le estaría atribuida toda la legislación sobre las garantías generales y
comunes de la expropiación forzosa (valoración de la indemnización y procedimiento,
en esencia), no así, sin embargo, todos los supuestos expropiatorios o “todas las
garantías que rodean la institución[...], de cualquier especie expropiatoria y en todos
los sectores del ordenamiento”, cuando no ostenta competencias sobre el sector de
que se trate, puesto que “más allá de su competencia para regular la expropiación
