EL DERECHO SOBRE LA ORDENACIÓN TERRITORIAL Y URBANÍSTICA EN ANDALUCÍA
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c) “General”, pues, no es aquí sinónimo de principio general o de criterio mínimo. “General”
o “común”, en el ámbito de las citadas materias del artículo 149.1.18 de la CE, remite
más bien a una regulación abstracta de la institución en sí misma considerada, con
pretensiones de general aplicación y en términos globales o de conjunto, susceptible
de aplicación en todos los sectores.
d) Ello no significa tampoco que la regulación general de la institución haya de ser siempre
y en todo caso unitaria y uniforme, sin matiz o diferenciación alguna en función de la
materia o sector. “General” o “común” no es, por tanto, equivalente a régimen único o
unitario. La competencia estatal no es radicalmente incompatible con la eventualidad
de determinaciones especiales en función de la materia o sector, aunque sólo sea
por el dato de que, por hipótesis, podría carecer de sentido la regulación uniforme y
abstracta de una garantía.
e) A las comunidades autónomas con competencias sectoriales les estaría permitido, en
su caso, y en coherencia con la regulación estatal de la institución general, establecer
ciertas especialidades (procedimientos administrativos especiales; supuestos indemni-
zatorios específicos; causas de expropiar y garantías que les sean inherentes). Iden-
tificar dónde termina la regulación general y comienza la especial no parece, en
principio, una cuestión compleja. De entrada, es regulación general la que se
abstrae de las peculiaridades de cada sector específico,esto es, la que nace con
pretensiones de aplicación para toda clase de procedimiento, expropiación o supuesto
indemnizatorio en concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración;la
segunda, en cambio, se dicta para derogar o matizar el régimen general, en razón
de las singularidades de la materia. No quiere decirse con ello, sin embargo, que sea
éste un problema simple, pues “general” aquí no es tampoco sinónimo de absoluta
abstracción, uniformidad o ausencia de toda referencia a particularismos.
Las Comunidades Autónomas tienen competencia legislativa exclusiva en materia de
ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, y ello significa, por de pronto, dos cosas:
que ellas son las protagonistas tanto en el diseño de la estrategia territorial y urbanística
de sus respectivos territorios, cuanto en la configuración del modelo de creación de
ciudad, del proceso de transformación del suelo y adquisición de facultades urbanísticas.
Dicho de otro modo: el Estado, en uso de sus competencias (condiciones básicas de
ejercicio del derecho de propiedad urbana y cumplimiento de la función social;valoraciones;
expropiación; sistema de responsabilidad, etc.), susceptibles de incidir sobre el urbanismo,
no puede cerrar, siquiera sea mediatamente, el entero proceso urbanizador y edificatorio,
desplazando la competencia en materia de urbanismo (artículo 148.1.3 de la CE) a aspectos
puramente instrumentales y de desarrollo (exceso en el que incurrió el TRLS/1992).
Cabe afirmar, pues, que a las Comunidades Autónomas les corresponde la creación legal
del modelo de urbanismo y la estrategia territorial en sus respectivos ámbitos. Al Estado le
incumbe la fijación de un amplio marco, que condiciona, pero no suplanta, el ordenamiento
propiamente urbanístico, así como la producción de ciertas normas o decisiones sectoriales
con incidencia territorial o espacial.
