EL DERECHO SOBRE LA ORDENACIÓN TERRITORIAL Y URBANÍSTICA EN ANDALUCÍA
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territorial -mediante la suscripción de convenios de colaboración- la elaboración de planes
supramunicipales o programas de actuación en materia de vivienda.
En esta línea no podemos dejar de referirnos al Plan Estatal de Vivienda por cuanto la
intervención del Estado en materia de vivienda, encuentra especial sustancia en la
aprobación de los planes de vivienda, los cuales suponen una actividad de fomento a partir
de los títulos competenciales que la Constitución le atribuye sobre la planificación general
de la actividad económica y sobre las bases de la ordenación del crédito. En este contexto,
los Planes Estatales de Vivienda que desarrollan estos títulos competenciales pueden
condicionar el ejercicio autonómico de las competencias “exclusivas” sobre vivienda,
siempre y cuando –como dice el Dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía 131/2005-
la intervención del Estado no pretenda un “absoluto igualitarismo”, ni la regulación de
elementos de detalle, anulando la virtualidad de un título competencial tan específico e
intenso como el que en este caso ostenta la Comunidad Autónoma.
Ahora bien, la bondad de tales planes de vivienda estatales no se justifica por el hecho de
que los mismos se financien con fondos presupuestarios del Estado, ya que la subvención
o, más en general, el poder de gasto, no es concepto o título que delimite competencias,
atrayendo toda regulación que tenga conexión con el mismo; por el contrario, el ejercicio
de competencias estatales anejo al gasto o a la subvención sólo se justifica en los casos en
que, por razón de la materia sobre la que opera dicho gasto o subvención, la Constitución
o los Estatutos de Autonomía hayan reservado al Estado la titularidad de las competencias
(STC 13/1992).
Sentado lo anterior, interesa centrarnos ahora en el Plan Autonómico de Vivienda, para lo
cual, se abordarán a continuación los principales rasgos o caracteres del mismo.
a) Naturaleza normativa
Ciertamente la cuestión de la naturaleza normativa de los Planes de Vivienda es susceptible
de matizaciones en razón del heterogéneo contenido de aquellos toda vez que engloban
la actuación de dos potestades distintas, una de autentica naturaleza reglamentaria y otra
que se traduce en la mera ejecución o gestión de actuaciones. Pero ocurre que ambos
elementos integrantes del contenido del Plan están íntimamente ligados entre sí.
De entrada, todo instrumento general de planificación permite una discusión doctrinal de
notable empaque. La característica configuración de este tipo de manifestación reguladora
nos pone ante la disyuntiva de calificar su naturaleza jurídica como normativa o de mero
acto administrativo. Ciertamente, podría decirse que esta cuestión tiene una importancia
meramente teórica, habida cuenta de que el procedimiento de aprobación de este tipo de
planes generales suele estar bien definido. Sin embargo, en realidad, la opción por una u
otra naturaleza nos dirige a ámbitos de tanta importancia práctica como conocer el iter
procedimental que preside su tramitación y con ello, por ejemplo, el carácter preceptivo
o no del dictamen del Consejo Consultivo previo a su aprobación. Mas, sobre todo, el
hecho de afirmar su naturaleza jurídica como normativa eleva el status regulador de tales
